O problema

Este é o tema que nunca pensei que sentiria vontade de abordar: o desacerto transatlântico. E nunca pensei, porque o tema não me é grato e, sobretudo, porque não imaginei que se viesse a colocar neste ciclo histórico.

De facto, tudo parecia sugerir que, mesmo não devendo ser compreendida como definitivamente eterna, a comunidade transatlântica, composta pela Europa e pelos Estados Unidos da América e Canadá, era intrinsecamente coesa e, por essa razão, inquestionável no horizonte temporal que somos razoavelmente capazes de perspetivar. Vários parâmetros pareciam corroborar e suportar essa visão. Em primeiro lugar, uma comunalidade de paradigmas civilizacionais, de princípios e interesses. Consequência, nomeadamente, da matriz predominantemente europeia da Nação americana e da adoção de modelos essencialmente idênticos de organização política, social e económica. Mas também e de modo muito vivo, um trajeto conjunto e bem-sucedido em períodos difíceis e marcantes, como foram as duas Guerras Mundiais e a Guerra Fria. E ainda compromissos partilhados, como os correspondentes à criação das Nações Unidas e da NATO, à construção do ordenamento financeiro, monetário e comercial do Mundo no pós II Guerra Mundial, ao empenhamento americano na Segurança e Defesa da Europa. E, mais modernamente, à reconfiguração e aggiornamento da Aliança Atlântica, após o colapso da União Soviética, e cujo propósito e utilidade estão já demonstrados. Ao que se pode e deve juntar o esforço comum na pacificação das Balcãs Ocidentais e a singular expressão de solidariedade que se seguiu aos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001.

Tudo questões muito concretas que, a meu ver, iluminam de modo expressivo o valor da coesão transatlântica. Mas a que há que juntar a circunstância do Mundo transatlântico corresponder no essencial à parte mais desenvolvida e próspera do planeta, talvez apenas com a adição da Austrália, do Japão e da Nova Zelândia. Ora, essa condição, esse estatuto de riqueza, define, em primeiro lugar, uma responsabilidade perante os mais pobres e desfavorecidos e, depois, uma ímpar capacidade para intervir utilmente na busca das melhores soluções para o Mundo. Ou seja, também sob esse prisma, a relação transatlântica é um valor que tudo parece recomendar que seja preservado e aproveitado.

Por que é que tanto desse património comum parece estar hoje, se não posto em causa, pelo menos seriamente ameaçado? E como? Certamente que não é muito útil nem construtivo basear a análise em premissas fortemente ideológicas, onde facilmente radique o preconceito e, porventura, a especulação.

Porém, estão disponíveis textos recentes, oficiais e programáticos, que nos permitem identificar, com rigor, diferenças muito significativas no pensamento que parece afirmar-se num e noutro lado do Atlântico.

Refiro-me, designadamente, à Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança, de junho de 2016, e à Estratégia Americana de Segurança, de dezembro de 2017. Considero que tem pleno sentido associar ao primeiro desses documentos o Protocolo para o desenvolvimento de uma Cooperação Estruturada Permanente no quadro da União, subscrito em dezembro de 2017, e ao segundo a Estratégia Americana de Defesa, de janeiro do presente ano. Com a ressalva que deste último documento apenas conhecemos um sumário executivo.

As diferenças de perspetiva são gritantes. Sendo bom ter presente que se trata de textos programáticos.

É bem verdade que, como é inteiramente normal, são documentos com géneses e âmbitos diferenciados. Do lado americano, documentos que são puramente nacionais e que, como é próprio da superpotência, têm um horizonte global e, do lado europeu, documentos da responsabilidade de 27 dos ainda 28 Estados-membros da UE, com um enfoque predominantemente regional.

Não creio, todavia, que isso inviabilize a comparação entre ambos. Pelo menos no que se reporta à visão do Mundo que encerram. E, como se percebe, se essas visões do Mundo forem contraditórias ou, no mínimo, acentuadamente distintas, dificilmente se encontrarão condições para uma fácil e muito menos espontânea conjugação de esforços e para a continuação em estreita harmonia de um caminho conjunto. Ou seja, da afirmação de distintas visões do Mundo entre os parceiros transatlânticos emerge o risco de divergência e de rutura. É esse o problema.

No essencial como são então essas diferentes visões?

O Mundo segundo a atual Administração americana

Analisar os recentes textos oficiais dos Estados Unidos faz-nos identificar neles uma nula preocupação pelas questões da governança global, uma visão exígua e muito distorcida do multilateralismo, além de uma preocupação na identificação de competidores estratégicos.

Talvez tudo comece na assunção que é feita de que a América está de novo a liderar a cena mundial e de que isso é assim compreendido pelos outros Atores, Estados e indivíduos. Mas não se vislumbra nenhuma intenção em, mesmo sob essa pretensa ótica de assumido unipolarismo americano, ser um poder normativo, o que evidentemente conteria um certo caráter inclusivo. Ao contrário, o que se sente, é uma postura de poder impositivo. Visando o presente e que se procura reforçada no futuro.

Quando se alude a preocupações de balanço de poder, isso é afirmado sempre com o propósito de ver dilatado o poder dos EUA. E é essa focagem tão fechada em si mesmos, irrelevantemente do contexto global, que conduz a visões no mínimo peculiares, tais como entender aliados e parceiros apenas à luz de serem entes que ampliem o poder dos EUA, ou a de que fenómenos tão globais e tão agressivos como a jihad ou o crime organizado têm como sua razão de ser os EUA.

O multilateralismo não é inteiramente excluído. Por isso, há quem encontre conforto na ideia que não se está exatamente perante um modelo de America alone. Mas o pressuposto é que os EUA devem liderar nas organizações multilaterais tendo como critério a proteção dos princípios e interesses americanos e, como expetativa, disporem de uma capacidade decisória proporcional aos seus encargos, por norma e como é natural, os mais elevados.

A ser assim, o que acontecerá à intergovernamentalidade da Aliança Atlântica, com o seu intrínseco modelo de unanimidade e consenso? E não será isto a retoma da tese afirmada por Brzezinski, na sua obra The Grand Chessboard, de 1997, de que os Aliados e parceiros dos EUA eram seus Estados vassalos (vassal states)? Mas vivia-se então o auge do unipolarismo americano, que entretanto a realidade arrumou nas prateleiras da História…

E é igualmente peculiar a ideia que ameaças marcadamente transnacionais como o ISIS ou a al-Qaeda têm como único fito os EUA.

Parece legítimo inferir que se trata de corolários da lógica subjacente ao America first, que se confirma como uma agressiva doutrina de política externa, sem pontos de contacto com a tradicional visão do excecionalismo americano, em que até laivos de proselitismo messiânico podem ser encontrados. Para além disso, entre excecionalismo e America first, são bem diferentes a génese, a fundamentação e os propósitos.

Na mesma linha, identificam-se outros aspetos, de que, a título de ilustração, talvez valha a pena selecionar três: o conceito de que os migrantes só são aceitáveis se forem capazes de contribuir para sociedade americana, excluindo portanto qualquer dimensão humanitária e não aceitando como válidos argumentos de agregação familiar; a noção de que a prosperidade e a segurança americanas estão ameaçadas pela competição económica, sendo o protecionismo a necessária resposta e, aspeto particularmente original, a tese de que sendo a Internet uma invenção americana ela deve refletir os valores americanos…

Atente-se agora ao plano geopolítico.

Talvez a primeira observação se deva centrar na reiterada identificação de competidores estratégicos, assim se considerando a China e a Rússia, mas também a Coreia do Norte e o Irão.

Duas observações iniciais parecem justificar-se. A primeira é que Coreia do Norte e Irão, de modo algum, se situam nos planos da China e da Rússia. E que, quando comparados com a escala de poder dos EUA, justificando amplamente serem entendidos como sérios perturbadores, será excessivo tomá-los como sérios competidores. A segunda observação prende-se com a associação entre a China e a Rússia. Não se identifica entre estes poderes nenhuma concertação estratégica. Nem na ordem geral, nem, em particular, quanto aos EUA. Associá-los é, pois, uma opção simplista.

E, por outro lado, se a China pode, pelo menos a prazo, vir de facto a constituir-se como um competidor estratégico dos EUA, mesmo enquanto poder normativo global, a mesmo capacidade não é suscetível de ser atribuída à Rússia, cujas várias debilidades e insuficiências não podem ser ignoradas. Alcandorar a Rússia a um tal patamar oferece provavelmente um motivo de grande regozijo para a liderança russa, que nisso pode ter encontrado um imprevisto reconhecimento e também uma confirmação do sucesso da sua política externa agressiva e ao arrepio do Direito Internacional, além naturalmente de argumentos para propaganda interna.

De resto, essa leitura não surge suportada em nenhuma análise, designadamente avaliando intenções. E, por definição, uma estratégia que é omissa no cálculo das intenções é má e pouco útil…

No plano geopolítico, os EUA listam agora seis espaços de interesse decrescente. Por essa ordem: o Indo-Pacífico, a Europa, o Médio Oriente, a Ásia do Sul e do Centro, o Hemisfério Ocidental (assim se considerando as Américas Central e do Sul) e a África.

Parece ajustada a opção pelo Indo-Pacífico em detrimento da anterior consideração da Ásia-Pacífico. Desta forma se procura integrar a Índia que, apesar de tudo, o documento erra ao considerar um poder global. É um interesse que se compreende, ao mesmo tempo que, com ele, se procura reforçar os termos da afirmação dos EUA relativamente à região do Golfo.

No que à Europa se refere, não há neste posicionamento na segunda linha de prioridades nenhuma novidade. Defende-se uma Europa livre e forte sem que em todo o texto seja feita uma única menção à União Europeia, o que, há que convir, é uma abstração e um irrealismo. Ainda com relevo para a Europa, é preconizada uma postura para o NATO eastern flank, mas, inexplicavelmente, não é tecida nenhuma consideração quanto à região Sul da NATO, onde a situação é diferente e, porventura, mais complexa e exigente do que a que existe a Leste. Se estivéssemos perante uma construção cuidadosa e coerente, talvez os europeus devessem retirar deste facto um sinal claro de que os norte-americanos se distanciam dessa dimensão da nossa Segurança. O que, em qualquer caso, é muito provavelmente verdade.

Como é verdade e ambas as coisas têm ligação, que, de uma vez por todas, os europeus têm que assumir gastar mais e melhor com a sua Segurança e Defesa, corrigindo a desproporção existente em matéria de burden sharing, de que os norte-americanos justificadamente se queixam.

Outra omissão incompreensível reside na inexistência de qualquer referência ao Brasil. Mesmo concebendo um espaço geopolítico, o designado Hemisfério Ocidental, nele estando englobada a América do Sul. Nem mesmo a atual crise moral e política brasileira oferece argumento suficiente para esta omissão.

Uma nota ainda para a relevância absolutamente marginal que é conferida ao continente africano. A Europa, para quem África é tão relevante, precisa de retirar conclusões desta opção americana.

Creio, finalmente, que é adequado evidenciar que este novo texto estratégico norte-americano passa completamente ao lado de várias questões de enorme relevo para a compreensão do Mundo e para sua governança. Destaco duas, num e noutro caso talvez ditadas por cedências ao eleitorado interno. Mas ambas deploráveis. A primeira, prende-se com o absoluto vazio em relação às mudanças climáticas e ao aquecimento global. Daqui resulta que são descurados aspetos como: a ligação à deterioração das condições económicas e sociais e, por essa via, o agravamento das condições de exclusão, com todas as terríveis consequências que daí podem advir; são também negligenciados os problemas reais e potenciais ligados ao Ártico que, com altíssima probabilidade, e em torno de recursos e do controlo das novas rotas de navegação através do Ártico, se manifestarão, talvez a curto prazo, por disputas territoriais entre os EUA, quatro outros países da NATO (Canadá, Dinamarca, Islândia e Noruega), a Suécia e a Rússia; finalmente, nada é tentado para retirar os EUA da incompreensível e muito negativa singularidade em que se colocou relativamente aos Acordos de Paris. O segundo desses vazios de afirmação liga-se com a não compreensão do comércio como elemento influenciador e frequentemente moderador do desenho geopolítico. O entendimento de que isso não é assim percebido legitima-se pela ausência de quaisquer referências a processos potencialmente tão importantes como o do Transatlantic Trade and Investment Programme (TTIP) e a Transpacific Partnership. Este último, um processo em que a ausência dos EUA abrirá à China a possibilidade de, com naturalidade, ocupar esse vazio…

O Mundo tal como a Europa o percebe

A Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança, de junho de 2016, consubstancia a leitura do Mundo que, de modo generalizado, é feita deste lado do Atlântico. É um facto que não representa um compromisso absoluto. Mas é também verdade que se trata de algo que foi e continua a ser, muito bem acolhido pelo Conselho Europeu e em cuja esteira têm vindo a ser aprovados um relevante conjunto de documentos orientadores e programáticos.

A primeira chamada de atenção vai para o interesse numa visão comum à totalidade dos Estados-membros. Algo que não parece decisivamente interferido pelos surtos populistas que ocorrem em países como a Eslováquia, a Hungria, Malta, a Polónia ou a República Checa, que nem por isso foram divergentes na adesão a esta ideia estratégica e, aspeto ainda mais concreto, nem por isso deixaram de aderir aos propósitos e aos compromissos da Cooperação Estruturada Permanente, apenas com a exceção de Malta. Depois, o entendimento expresso de que a União Europeia se entende como um poder normativo, usando conjugadamente recursos civis e militares. Um ente que, por essa razão, recusa ser um poder civil, por mais que o seu soft power seja, como é, absolutamente extraordinário.

Tudo decorre da leitura de que o Mundo precisa como nunca de uma UE atenta, forte e empenhada, inclusivamente como produtor de Segurança. Uma UE que, como resposta aos desafios da imprevisibilidade e da incerteza, seja segura dos seus princípios, legítimos interesses e prioridades.

Para tanto, a UE, não se avaliando como um Ator global, deseja dispor de uma autonomia estratégica que lhe confira a capacidade para agir em qualquer parte do Mundo na proteção do que lhe é caro. E, também, para contribuir para a promoção de uma nova governança mundial, conforme aos desafios do século XXI. Uma governança assente no Direito, tomando o multilateralismo como princípio chave e as Nações Unidas como o seu core referencial.

Na construção dessa governança global a UE deseja liderar pela accountability, representatividade, responsabilidade, efetividade e transparência. Deseja, em suma, ser um poder benigno, para adotar um enunciado feliz da Professora Ana Isabel Xavier.

Para a União Europeia essa disponibilidade para intervir deve, porém, ser organizada no quadro de um Mundo interdependente, de um sistema baseado em regras e de natureza multilateral. E tendo como preocupação reforçar os seus parceiros, elegendo como principais e primeiros desses parceiros a relação transatlântica e a NATO. E trabalhando sob uma ótica cooperativa, compreendendo a diversidade como um fator de riqueza, respeitando as dinâmicas e as perspetivas regionais e adotando como critério de fundo uma lógica win-win.

A UE pretende assumir responsabilidades, principalmente na Europa e no seu near abroad, e, ao mesmo tempo e de modo seletivo, prosseguir envolvimentos noutras áreas. E intentará agir no plano global para tentar superar as causas dos conflitos e da pobreza, mantendo atenção e um compromisso permanente e ativo para com os princípios da indivisibilidade e da universalidade dos Direitos Humanos.

Considera a UE que a boa observância desses seus valores, constitui, tanto no plano externo como no plano interno, o mais forte antídoto contra o extremismo violento. Por essa razão, defende a promoção dos Direitos Humanos através do diálogo e do apoio.

No que mais diretamente respeita à construção da Segurança, a UE opta pela implementação de uma abordagem multidimensional, usando para o efeito todas as suas políticas e instrumentos, expandindo e maximizando, por essa via, o âmbito das suas práticas de Comprehensive Approach.

Paralelamente, a UE expressa a sua opção por agir de modo reiterado em todas as fases dos conflitos (prevenção, resolução e estabilização), conferindo ênfase às ações de preemptive peacebuilding e diplomacia e recusando retiradas precoces e precipitadas.

De uma forma geral, a UE enuncia como seus critérios duas preocupações principais. A primeira é, naturalmente, a Segurança da própria UE, pensando nas novas ameaças e compreendendo que tem também que ser construída para lá das fronteiras políticas e jurídicas da UE. A segunda prende-se com a resiliência dos Estados e das sociedades vizinhas, tanto a Leste (até à Ásia Central) como a Sul (até à África Central) e também nas Balcãs Ocidentais e Turquia. Ásia Central e África Central como sedes de vários riscos e desafios, designadamente tráficos ilícitos e terrorismo, e como origem potencial de fluxos migratórios descontrolados. A Turquia, pela sua enorme importância e valor geoestratégicos, pela sua condição, ainda que não muito definida, de Estado candidato à adesão à União, e pelos riscos que presentemente lá se verificam quanto aos Direitos Humanos e à Democracia.

No plano da geoeconomia global, a UE imagina um G3 composto pelos EUA, pela China e pela União Europeia, apostando na busca de um TTIP, como um elemento regulador do maior alcance que, adicionalmente, ofereceria a manifesta vantagem de promover concertação entre dois dos membros desse G3, os EUA e a UE.

Na ordem geopolítica direta é interessante reter as orientações que a UE deseja observar, nomeadamente nas suas relações com os EUA, com a Rússia e com alguns outros Atores.

Relativamente aos EUA, a União empenha-se tanto através de uma relação direta, como também no quadro da NATO, percebendo como essencial para que esse relacionamento seja mais saudável e equilibrado, que a Defesa europeia se torne mais credível. E vale a pena acrescentar que no Protocolo para o desenvolvimento de uma Cooperação Estruturada Permanente, de dezembro último, os 25 Estados aderentes partilham a visão que, para aqueles de entre eles que também são membros da Aliança Atlântica, a Defesa Comum é na NATO, de modo naturalmente compatível com a Política Comum de Segurança e Defesa da União e que uma UE mais confiante e mais afirmativa contribuirá para uma NATO mais renovada.

No que respeita à Rússia, o primeiro e principal enunciado traduz-se na ideia de que a gestão da relação UE-Rússia representa um desafio de Segurança fundamental, que deve ser conduzido tendo como pedra angular uma abordagem unida e consistente por parte de todos os Estados-membros, inclusive quanto ao não reconhecimento de nenhuma das graves violações do Direito Internacional que a Rússia tem cometido. O fundamento para essa perspetiva de que relação com a Rússia constitui um desafio muito importante, é o reconhecimento de uma interdependência entre a UE e a Rússia, algo que deve obrigar a discutir divergências para, sem cedência alguma quanto ao imperativo do respeito pelo Direito Internacional, tentar identificar e estabelecer domínios de cooperação.

Outra preocupação é a intenção de ancorar a Turquia à democracia e ao espaço geopolítico europeu e ocidental.

Finalmente, duas notas adicionais. Uma para, no quadro da atenção conferida às organizações regionais africanas, salientar o apoio que a UE deseja proporcionar em particular às regiões da África Ocidental através da Economic Community of West African States (ECOWAS/CEDEAO) e da África Oriental, focando-se aqui na Intergovernmental Authority on Development (IGAD), entendendo que investir na Paz e no Desenvolvimento do continente africano é investir na Segurança e na prosperidade europeias. A outra, é atenção que se deseja dar às difíceis questões do Ártico, procurando, em articulação com o Arctic Council, evitar o muito provável aumento de tensões.

A inquietação

Creio que o enunciado destas duas leituras, a norte-americana e a europeia, é exuberante quanto ao risco, se não quanto à evidência, delas terem tudo para serem inconciliáveis e incompatíveis. Isto é, para se excluírem mutuamente.

De facto, e acentuando apenas o essencial, como conjugar um ente que tem de si uma visão impositiva, com outro que adota uma postura normativa?

Ou como compatibilizar um ente que recusa ou não é sensível aos temas da governação global, no mínimo da sua regulação, com outro que expressa total sensibilidade e compromisso perante essas temáticas?

Ou como alinhar a praxis de um ente que desvaloriza o multilateralismo, apenas o aceitando em proveito próprio, com a de outro que faz do multilateralismo e da inerente atitude de cooperação positiva um critério fundamental de ação?

Ou como se podem articular, designadamente no plano das suas dialéticas de Poder, um ente que busca competidores estratégicos, mesmo forçando e artificializando a nota para aí chegar, designadamente associando sem racional a China e a Rússia e sobrevalorizando a Rússia, com outro que imagina o Mundo regulado no plano geoeconómico por três Atores, um deles a China, e que, no que à Rússia se refere e sem concessões quanto às violações russas, assume interdependência e busca de oportunidades de cooperação?

Ou como é possível a concertação entre entes, quando um deles não é sequer reconhecido pelo outro, enquanto esse outro toma o primeiro como o seu principal parceiro?

A lista podia prolongar-se. Mas talvez estas sejam as questões mais estruturais que no presente acarretam inquietação e dúvidas pesadas para o relacionamento transatlântico.

Seria, todavia, ingénuo não recordar alguns outros parâmetros desta mesma inquietação.

Desde logo, o caráter inusitado das presentes orientações americanas, ligadas à personalidade singular que os americanos elegeram para seu Presidente, o que não pode deixar de fazer emergir a esperança que sejam transitórias e que sejam resolvidas pelo desenrolar do próximo ciclo eleitoral. O que sugere o entendimento que será bom que até lá não sejam feitos danos de difícil recuperação.

E, do lado europeu, tem que se reconhecer no registo histórico da União, que é infelizmente frequente que haja uma diferença considerável entre os enunciados e a visão clara e a firme vontade política para os materializar. Numa palavra, para um compromisso político e estratégico verdadeiramente autêntico e servido por determinação.

A gestão do futuro próximo

Então, como agir?

Porventura, o mais sábio é ir fazendo o trabalho europeu, nomeadamente ampliando as margens de autonomia europeia, aprofundando e construindo a Política Externa e de Segurança Comum e a Política Comum de Segurança e Defesa, estruturando de modo efetivo o Serviço Europeu para a Ação Externa, reforçando as capacidades europeias, nomeadamente as militares, e intervindo com oportunidade, consistência e utilidade, como é presentemente o caso no Mali, na República Centro-Africana e na Somália. Mas sempre preservando a Aliança Atlântica e as expectativas de cooperação entre a NATO e a UE e entre a UE e os EUA.

E, agora que está disponível uma visão que parece ser significativamente partilhada, aprofundar e consolidar essa visão e, por uma vez, fazer esse trabalho europeu com firme vontade política. Com os consequentes consistência e empenhamento efetivos. Assim haja lideranças…

E, no entretanto, não estimular grandes debates no quadro da Aliança, como seria, por exemplo, uma revisão do seu Conceito Estratégico. Tal como as coisas estão colocadas, qualquer debate arrisca-se a ser sobretudo um confronto, com consequências imprevisíveis. Tanto mais quanto mais eminentemente político e estratégico for.

E ir cooperando pontualmente, em termos concretos, sempre que for politicamente ajustado e possível.

Ao mesmo tempo, e sempre sem quaisquer concessões, é importante tentar evitar uma ainda maior degradação da relação com a Rússia.

Como será vantajoso e necessário ir avaliando e percebendo melhor as consequências do Brexit. Designadamente, as que resultarão da fatal grande afetação da credibilidade britânica, o que pesará negativamente tanto na UE como na NATO, e também o muito provável maior distanciamento e enfraquecimento das capacidades britânicas, o que no imediato constituirá sobretudo uma limitação para Europa. O que não implica deixar de reconhecer que o Brexit também redundou para a Europa num estímulo político e estratégico, como aliás se vem verificando.

Em síntese e atenta a circunstância de, do outro lado do oceano, imperar, por agora, uma impetuosidade não muito fundamentada e refletida, o que conhecemos, o enorme contraste que se identifica e que no essencial foi criado pela enorme mudança de orientação dos EUA, sugere que, para a relação transatlântica e em particular para os parceiros europeus, o tempo e o modo de ação talvez devam ser de expectativa estratégica e de muita prudência.

No sentido de preservar e de, quando for possível, relançar a relação transatlântica, creio que essa opção por expectativa e por prudência corresponde genuinamente e com sageza, à atitude construtiva que a todos interessa.

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