Introdução

Durante quase 79 anos, desde a sua criação até 1990, a Guarda Nacional Republicana (GNR) era organicamente definida como Corpo Especial de Tropas que integrava as Forças Militares da República, em que o adjetivo “(...) “especial”, assumia um significado próprio que qualificava uma realidade orgânica, que não deixando de ser um Corpo Militar na sua essência, tinha por principal atribuição, uma função especial – a segurança” (Branco, 2000, p. 66). Isto é, a GNR era organicamente em si uma Força Militar mas com uma missão distinta: o equilíbrio público (Martins, 2018).

A aprovação da Lei de Segurança Interna, em 1987, introduziu a terminologia Força de Segurança refletindo-se nas alterações orgânicas de 1990, de 1993 e de 2007. Em 1990 e 1993, a GNR passou a ser definida como Força de Segurança, constituída por militares, organizados num Corpo Especial de Tropas. Porém, em 2007, a esta definição foi acrescentada a natureza militar. Deste modo, desde 2007, a GNR tem sido definida como Força de Segurança, de natureza militar, constituída por militares organizados num Corpo Especial de Tropas1.

Maioritariamente, têm-se verificado alterações à definição da GNR, pois de Corpo Especial de Tropas passou a estar organizada num Corpo Especial de Tropas – embora constituída por militares – e de parte integrante das Forças Militares passou a ser detentora de natureza militar2. Contudo, como Força de Segurança, com quase 34 anos, tem necessidade de afirmar a sua essência militar, manifestando-a de forma literal na definição conceptual através das expressões: natureza militar; constituída por militares; organizados num Corpo Especial de Tropas.

É aqui chegados que a condição militar, a missão militar, a formação militar e a dependência militar têm caracterizado a dita natureza militar em detrimento da identidade de Corpo Especial de Tropas, de Corpo Militar de Segurança (Branco, 2000; Cruz, 2015), de “(...) força militar com a capacidade (adicional) de efectuar operações policiais” (Santos, 2009, p. 353) ou de Força Militar de Segurança3 (Martins, 2018).

A presente investigação tem por objetivo analisar a influência das alterações da definição orgânica da GNR na identidade militar em que esta é limitada às seguintes características: a condição militar num exercício de aplicação das suas características à GNR; a missão militar direcionada às atribuídas por lei e que concorrem para a prossecução da política de defesa nacional e da política externa; a formação militar delimitada ao ensino superior público militar ministrado em Instituições de Ensino Superior Militar; a organização militar limitada à estrutura geral, sem ressalvar singularidades; e na dependência militar ligada ao exercício de comando militar. O período temporal reporta-se desde o momento da aprovação da primeira Lei Orgânica, em Democracia, logo de 1983 à atualidade.

Consequentemente, ter-se-á por questão central (QC): Qual a influência das alterações à definição orgânica da GNR na sua identidade militar?

O modelo metodológico utilizado para responder à QC tem por base a investigação fundamental e a análise qualitativa, recorrendo ao método descritivo-correlacional. Atendendo que é necessário analisar a alteração conceptual da definição orgânica da GNR e a influência na identidade militar, os dados serão (primordialmente) recolhidos de legislação em vigor e outra já revogada por forma a edificar um quadro cronológico evolutivo e explicativo.

Traduzindo-se numa perspetiva legislativa debruçar-se-á de forma preponderante à análise de legislação com especial destaque à Lei Orgânica, ao Regulamento Geral de Serviço e ao Estatuto Militar, todos da GNR.

Para além da introdução, este artigo estrutura-se em dois capítulos: no primeiro capítulo aborda-se a identidade militar e no segundo capítulo a GNR.

Por fim, são apresentadas as conclusões e recomendações.

Capítulo 01 – A Identidade Militar

1.1 – A condição militar e a condição policial: diferenças

Na generalidade, em Portugal, a condição militar4 estabelece um conjunto de direitos e deveres5 aplicável aos militares das Forças Armadas6, da GNR e da (extinta) Guarda Fiscal7. Assim, tem-se por pressuposto de que a condição militar não se esgota nos três Ramos das Forças Armadas (Parreira da Silva, 2015), mas estende-se ao conjunto de Forças Militares formado pelas Forças Armadas e pela GNR, a que anteriormente se juntava a Guarda Fiscal.

Numa ótica legal, a condição militar caracteriza-se por8: subordinação ao interesse nacional; permanente disponibilidade para lutar pela defesa da Pátria, se necessário com o sacrifício da própria vida; sujeição aos riscos inerentes ao cumprimento das missões militares, bem como à formação, instrução e treino que as mesmas exigem, quer em tempo de paz, quer em tempo de guerra; subordinação à hierarquia militar; aplicação de um regime disciplinar próprio; permanente disponibilidade para o serviço, ainda que com o sacrifício dos interesses pessoais; restrição constitucional do exercício de alguns direitos e liberdades; adoção, em todas as situações, de uma conduta conforme com a ética militar, contribuindo para o prestígio e valorização moral das Forças Militares; e consagração de especiais direitos, compensações e regalias, designadamente nos campos da segurança social, assistência, remunerações, cobertura de riscos, carreiras e formação.

O interesse nacional permanece como síntese do conceito de defesa nacional9 que está constitucionalmente consagrado e é uma obrigação do Estado10. Visa garantir a soberania do Estado, a independência nacional11, a integridade territorial12, assegurar a liberdade e a segurança das populações e proteger os valores fundamentais contra qualquer agressão ou ameaça externas, atento ao respeito da ordem constitucional, das instituições democráticas e das convenções internacionais13. Embora, seja considerado constitucionalmente que as Forças Armadas sejam o pilar essencial da defesa nacional, detêm em exclusivo a sua componente militar14 (Bacelar Gouveia, 2018). A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra também a defesa da Pátria como direito e dever fundamental de todos os portugueses15, mas perante a bandeira nacional é o militar que jura defender a Pátria com o sacrifício da própria vida16.

A Força Militar tem doutrina e formação militares17 que, conjugados com armamento e equipamento próprios, a capacita a cumprir missões militares inerentes aos riscos do ambiente não permissivo ou permissivo (Garcia, 2015) em que pode intervir, quer em tempo de paz quer em tempo de guerra. É nesta tipologia de ambientes que o militar deve “aceitar com coragem os riscos físicos e morais decorrentes das suas missões de serviço”18.

A Força Militar está subordinada à hierarquia militar19, estruturada por postos, em que se estabelece relações de tutela, nomeadamente de autoridade e de obediência, entre superior e subordinado. Aplica-se o princípio de comando20 em cadeia, em que através da ordem se exige o exercício responsável da autoridade e o especial dever de obediência. Tal facto afasta a aplicação do “(...) princípio geral de direção e chefia comum aos serviços públicos” (Tribunal Constitucional, 1987).

Da desobediência ao cumprimento da ordem legal e em matéria de serviço, à não observação dos deveres militares, subjaz a aplicação de medidas disciplinares e/ou criminais, segundo o regulamento próprio de disciplina e o código de justiça militar. Para além dos deveres gerais enquadrados na condição militar, existem deveres especiais enquadrados pelo Regulamento de Disciplina Militar21: o dever de obediência; o dever de autoridade; o dever de disponibilidade; o dever de tutela; o dever de lealdade; o dever de zelo; o dever de camaradagem; o dever de responsabilidade; o dever de isenção política; o dever de sigilo; o dever de honestidade; o dever de correção; o dever de aprumo.

Acresce ainda: a restrição total ou parcial de direitos fundamentais22 (Bacelar Gouveia, 2018) e o requisito de disponibilidade permanente para o serviço, ainda com sacrifício dos interesses pessoais.

A Força Militar detém também uma cultura ética e deontológica de valores próprios (Tribunal Constitucional, 1987) com especial destaque: ao espírito de sacrifício e de missão; à disciplina; ao autossacrifício; à honra; à coragem moral; à coragem física; ao sentido de dever; à dedicação; à lealdade e ao espírito de equipa (Cabral, 2011).

O militar deve também “(...) cumprir e fazer cumprir a disciplina militar; usar a força somente com legitimidade e quando tal se revele estritamente necessário; cumprir rigorosamente as normas de segurança militar; usar uniforme, exceto nos casos em que a lei o prive do seu uso ou seja expressamente determinado ou autorizado o contrário e comprovar a sua identidade e situação, sempre que solicitado pelas autoridades competentes”23.

Além da condição militar existe também a condição policial que se caracteriza por24: subordinação ao interesse público; defesa da legalidade democrática, da segurança interna e dos direitos fundamentais dos cidadãos; sujeição aos riscos decorrentes do cumprimento das missões cometidas; pela subordinação à hierarquia de comando; sujeição a um regulamento disciplinar próprio; disponibilidade permanente para o serviço, bem como para a formação e para o treino; pela restrição ao exercício de direitos; adoção, em todas as situações, de uma conduta pessoal e profissional conforme aos princípios éticos e deontológicos da função policial; consagração de direitos especiais em matéria de compensação do risco, saúde e higiene e segurança no trabalho, nas carreiras e na formação.

Embora aparentem ter similitudes, a condição militar distingue-se da condição policial, conforme é exposto no quadro 01.

Quadro 01 – Comparação entre a condição militar e condição policial

Fonte: Autora

Analisado o quadro 01, verificamos que existem três elementos distintos: primeiro elemento, a condição militar subordina-se ao interesse nacional e a condição policial ao interesse público, embora as Forças de Segurança possam colaborar em matéria de defesa nacional, concorrendo para a prossecução do interesse nacional; segundo elemento, a condição militar visa a defesa da Pátria, ao passo que a condição policial visa a defesa da legalidade democrática, da segurança interna e dos direitos fundamentais – apesar da defesa da Pátria ser um direito e dever fundamental de todos os cidadãos portugueses25; terceiro elemento, a condição militar implica o cumprimento de missões militares e respetiva formação, instrução e treino militares ao passo que a condição policial se relaciona com o cumprimento de missões policiais.

Dos três elementos elencados, extrai-se que a atribuição de missões militares associado às formação, instrução e treino militares é o elemento diferenciador entre a condição militar e a condição policial.

1.2 – Missão, Organização e Formação Militares

Nos termos da Lei, às Forças Armadas tem sido atribuída a exclusividade da defesa militar da República26, competindo-lhes garantir a soberania, a independência nacional e a integridade territorial do Estado português27 contra quaisquer agressões ou ameaças transnacionais. Igualmente lhes compete participar em missões militares internacionais para assegurar compromissos internacionais28, com destaque para as missões humanitárias e de paz, bem como cooperar com as Forças e Serviços de Segurança (FSS) para o cumprimento conjugado das respetivas missões no combate a agressões ou ameaças transnacionais, conforme revela o quadro 02.

Quadro 02 – Missões das Forças Armadas

Fonte: Autora

Dada a relevância constitucional, a defesa nacional tem de ser garantida a todo o tempo. Ao desconhecer-se o momento em que possa ser afetada, às Forças Armadas tem-lhes sido imputada a preparação permanente para agir29, sobremaneira em estado de paz. Igualmente, em tempo de paz, a forma como as Forças Armadas se têm organizado atende ao aprontamento eficiente e ao emprego operacional eficaz30 para “(...) que a transição para o estado de guerra se processe com o mínimo de alterações possível”31, conforme expõe o quadro 03.

Quadro 03 – Organização Militar

Fonte: Autora

É nesta lógica que a organização militar estrutura-se de forma vertical e hierarquizada32 e compreende “(...) estados-maiores, órgãos militares de comando e de conselho e um sistema de forças e dispositivos adaptáveis às missões que lhes forem cometidas” (Prata, 2019, p. 52). O sistema de forças define o conjunto de capacidades para o cumprimento da missão atribuída tendo em vista a adequada complementaridade operacional33. Tem incluído uma componente operacional34, destinada ao emprego operacional conjunto e integrado, e uma componente fixa35, destinadas à organização e apoio geral das Forças e dos meios.

A formação militar é um dos pilares de referência que capacita as Forças Armadas a agir ao mesmo tempo que promove a articulação entre si para cumprir a missão constitucional atribuída.

A comunhão daquela componente entre as Forças Armadas estende-se (sobremaneira) ao ensino superior público militar ministrado no Instituto Universitário Militar (IUM) – anterior Instituto de Estudos Superiores Militares. O IUM insere-se na dependência direta do CEMGFA36, sendo por si dirigido em articulação com os Chefes do Estado-Maior dos Ramos37 e – determinada pela letra da Lei de 202138 – com o Comandante-geral da GNR. O objetivo tem sido promover as doutrina e formação militares dos oficiais das Forças Armadas e também da GNR.

O IUM integra três estabelecimentos de ensino superior público universitário militar que se constituem como unidades orgânicas autónomas: a Academia Militar, a Escola Naval e a Academia da Força Aérea onde se formam os Oficiais dos quadros permanentes, respetivamente, do Exército e da GNR; da Marinha e da Força Aérea. Integra ainda a Unidade Politécnica Militar (UPM) que, regulamentada em 201939, é uma unidade orgânica autónoma constituída por quatro Departamentos Politécnicos: o da Marinha; o do Exército; o da Força Aérea; e o da GNR, onde se formam os Sargentos dos quadros permanentes de cada Instituição.

1.3 – Dependência Militar

Nos termos da Lei, o CEMGFA tem sido o principal conselheiro militar do Ministério da Defesa Nacional (MDN) e o chefe de mais elevada autoridade na hierarquia das Forças Armadas40.

Em tempo de guerra, ao CEMGFA tem-lhe sido atribuído o comando completo das Forças Armadas41. Contudo, em situações que não advêm do estado de guerra e na qualidade de comandante operacional, o CEMGFA tem sido responsável pelo emprego de todas as forças e meios da componente operacional do sistema de forças para cumprimento das missões das Forças Armadas, internamente e externamente42, tendo como subordinados diretos os comandantes de cada Força43. Importa sublinhar que as missões militares no estrangeiro se inserem atualmente na dependência direta do CEMGFA44.

Assim, em tempo de paz e em estado de sítio, o CEMGFA tem tido o comando operacional sobre as forças e meios que se constituam na sua dependência, tendo como subordinados diretos, para esse efeito, os respetivos comandantes45.

A autoridade operacional conferida ao CEMGFA não se limita às Forças Armadas, também se alarga às Forças de Segurança, colaborando em matéria de defesa nacional46, e em três contextos: de paz, de estado de sítio e de guerra. Tal facto exige que as Forças Armadas e as Forças de Segurança cooperem entre si com vista ao cumprimento conjugado das suas missões para combater agressões ou ameaças transnacionais47.

Em situações de paz, o CEMGFA e o Secretário-geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI) asseguram a articulação operacional48 que exige a interoperabilidade de equipamentos, de sistemas e do uso de meios e o estabelecimento de procedimentos49, conforme refere o quadro 04.

Quadro 04 – Articulação operacional entre as Forças Armadas e as Forças e Serviços de Segurança

Fonte: Autora

Já em contexto de estado de sítio ou de estado de guerra, embora não exista clareza legal, o cumprimento conjugado de missões e a interoperabilidade de equipamentos, sistemas e meios tendem à preparação conjunta das Forças Armadas e das Forças de Segurança para fazer face a qualquer tipo de agressão ou ameaça externas que coloquem em causa a soberania do Estado, a independência nacional, a integridade territorial e a liberdade e a segurança da população. Igualmente reforça a capacidade de comando operacional do CEMGFA em estado de sítio e em estado de guerra.

Quando declarados o estado de sítio – que integra a classificação de estado de exceção50 – ou o estado de guerra, ao CEMGFA pode ser atribuído o comando operacional das Forças de Segurança por intermédio dos respetivos comandantes51, conforme ilustra o quadro 05.

Quadro 05 – Competência do CEMGFA em estado de guerra ou em estado de exceção

Fonte: Autora

Capítulo 02 – Guarda Nacional Republicana

2.1 – Condição Militar

À GNR tem-se aplicado a condição militar52 e os seus elementos são militares53, conforme ilustrado pelo quadro 06.

Quadro 06 – Condição Militar

Fonte: Autora

De seguida apresentam-se as características da condição militar aplicadas à GNR.

Conforme quadro 07, a subordinação ao interesse público54, por consequência da missão geral atribuída, tem estado presente em detrimento da subordinação ao interesse nacional.

Quadro 07 – Missão Geral

Fonte: Autora

Ainda que de forma aparente, a subordinação ao interesse nacional aplica-se à GNR por imperativo da condição militar que lhe atribui o cumprimento de missões militares55. Este facto é também extensível à adoção de uma conduta conforme a ética militar para o prestígio e valorização moral das Forças Armadas. Na análise realizada, verifica-se que a adoção de uma conduta ética pela GNR tende a prestigia-la e às instituições democráticas.

Em contrapartida, a disponibilidade permanente para lutar pela defesa da Pátria, se necessário com o sacrifício da própria vida56; a sujeição aos riscos inerentes ao cumprimento das missões militares, fruto da atribuição de missões militares; a subordinação à hierarquia militar segundo postos militares; a submissão ao código de justiça militar, a aplicação do regulamento de disciplina militar e do regulamento de disciplina da GNR57; a disponibilidade permanente para o serviço, com sacrifício de interesses pessoais; a restrição constitucionalmente prevista do exercício de direitos e liberdades e a consagração de especiais direitos, compensações e regalias têm sido uma constante.

Acresce ainda o compromisso público permanente de respeitar a Constituição e as demais Leis da República que se expressa no juramento de bandeira, no juramento de fidelidade58 e no compromisso de honra59.

2.2 – Missões Militares

A aplicação da condição militar à GNR inerentemente atribui-lhe missões militares, conforme espelha o quadro 08.

Quadro 08 – Missões Militares da GNR

Fonte: Autora

Desde 1983, as missões militares atribuídas à GNR subdividem-se em duas principais áreas: a) a colaboração na prestação de honras de Estado, através de honras e cerimónias militares; e b) a colaboração na execução da política de defesa nacional através do cumprimento de missões militares.

No âmbito da colaboração na execução da política de defesa nacional, segundo o que é mencionado no quadro 09, verifica-se que atribuição de missões militares – ou das missões policiais em ambientes não permissivos (Martins, 2018) – à GNR ainda se fundamenta na sua condição de Corpo Especial de Tropas. Neste contexto, as missões militares podem ser executadas mediante o enquadramento das Forças Armadas ou autonomamente e sempre por intermédio do comando da GNR.

Quadro 09 – Missões Militares da GNR

Fonte: Autora

Embora em 1983 seja referido no preâmbulo da Lei Orgânica “(...) ser premente a preparação da Guarda Nacional Republicana para, em situações de calamidade nacional, emergência, estado de sítio ou guerra, poder desempenhar tarefas tais como controle territorial, com especial acuidade em áreas e pontos sensíveis, apoio, evacuação e controle de populações, segurança das áreas da retaguarda, controle dos danos, especialmente quando em ambiente nuclear, biológico e químico, e colaboração na proteção civil do território”60, somente em 2010 é que as missões militares atribuídas à GNR são detalhadamente regulamentadas61, conforme mostra o quadro 10.

Quadro 10 – Missões Militares da GNR

Fonte: Autora

A densificação regulamentar do tipo de missões militares atribuídas à GNR alarga-se à sua participação em operações militares, de forma independente ou integrada. Tais capacidades militares facilitam a cooperação da GNR com as Forças Armadas que se estende além da política de defesa nacional, abrangendo os compromissos internacionais para a execução da política externa e em contexto nacional de paz. Assim, a GNR pode integrar Forças Nacionais Destacadas, de forma individual ou como força constituída, conforme ilustra o quadro 11.

Quadro 11 – Cooperação com Forças Militares

Fonte: Autora

Por exemplo: nas resoluções de conselho de ministros da Operação Althea 62, em 2008, e na missão da NATO Training Mission-Afghanistan63, em 2011, é atribuído ao “(...) Comandante-geral da GNR a competência para nomear os militares que, isolados ou integrados em forças ou unidades, participem na missão, bem como para proceder ao respectivo aprontamento, sustentação e articulação, para fins de emprego operacional, com as Forças Armadas, através do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas”.

Igualmente relevante é o enquadramento que tem sido consubstanciado no Objetivo Estratégico (OE) 15 da Estratégia da Guarda (doravante designada estratégia) 2020 e nos OE 05 e OE 19 da Estratégia 2025 e que concretizam a participação da GNR na política de defesa nacional e na política externa, conforme quadro 12.

Quadro 12 – Empenhamento na política de defesa nacional e na política externa

Fonte: Autora

2.3 – Organização Militar

Este ponto será analisado à luz de uma perspetiva geral e tendo por base que a organização militar é composta por órgãos militares de comando e de conselho; estados-maiores e um sistema de forças e dispositivo, estruturado numa componente operacional e numa componente de apoio à componente operacional.

De 1983 até novembro de 2007, na GNR, a organização militar consubstanciava-se em: órgãos de comando, nomeadamente o Comandante-geral e o 2.º Comandante-geral; órgãos de conselho expressos nos órgãos de assessoria e de inspeção; Estado-Maior, materializado na figura do Comando-geral; e um sistema de forças e dispositivos consubstanciados nas tropas – também designadas de unidades – direcionadas ao cumprimento da missão atribuída à GNR, e nos serviços para prever as necessidades das tropas e prover a sua satisfação, conforme traduz o quadro 13.

Quadro 13 – Composição

Fonte: Autora

A alteração da organização militar, segundo o princípio inicialmente referido, ocorre em novembro de 2007: a) os órgãos militares de comando e de conselho são substituídos pela estrutura de comando que se subdivide no comando da Guarda e em órgãos superiores de comando e direção. Por sua vez, o comando da Guarda é constituído pelo Comandante-geral, 2.º Comandante-geral, órgão de inspeção, órgão de conselho e secretaria-geral, ao passo que os órgãos superiores de comando e direção são constituídos por três Comandos: o Operacional; o da Administração dos Recursos Internos e o da Doutrina e Formação; o Estado-Maior64 é desfeito devido à transição do Comando-geral a mera Unidade e, nas Unidades, as brigadas são extintas e dão origem a unidades sem qualquer referência ao escalão de comando; as Unidades de Comando passam a constituir-se por Comandos Territoriais, surgem as Unidades especializadas, a Unidade de representação e a Unidade de intervenção.

Apesar das alterações nominais no corpo de cada artigo, as Unidades mantêm-se fiéis à finalidade de cumprir as missões que legalmente têm-lhe sido atribuídas.

Quadro 14 – Unidades

Fonte: Autora

A alteração a destacar respeita aos serviços. Estes deixaram de ser parte integrante da estrutura de Comando, passando a integrar-se nos vários comandos da estrutura de comando. Consequentemente, a missão de prever as necessidades das tropas/unidades e de prover a sua satisfação passou à de garantir “(...) todas as funções de apoio, sustentação e suporte da respectiva unidade e são assegurados por uma subunidade de comando e serviços (...)”65.

2.4 – Formação Militar

A formação militar é também o elemento que permite a preparação para o cumprimento de missões militares – ou das missões policiais em ambientes não permissivos – de forma individual ou conjugada com as Forças Armadas, integrando Forças Constituídas, e na dependência operacional do CEMGFA por intermédio do General Comandante-geral. A conjugação de missões é facilitada porque a doutrina militar adotada na GNR é a que vigora nas Forças Armadas.

O ensino superior público universitário militar, lecionado em estabelecimentos de Ensino Superior Público Militar, tem sido um desígnio estratégico da GNR desde 2015, sob o enquadramento do OE 19 da Estratégia 2020 e do OE 11 da Estratégia 2025, conforme quadro 15.

Quadro 15 – Formação Militar: Objetivos Estratégicos da Estratégia da GNR

Fonte: Autora

É disso exemplo: o curso de formação de oficiais dos quadros permanentes da GNR na Academia Militar, regulamentado desde 199166; os Cursos de Promoção a Oficial Superior, de Estado-Maior Conjunto e de Promoção a Oficial General no Instituto Universitário Militar; e o Curso de Formação de Sargentos na Unidade Politécnica Militar, regulamentado desde 2019. Acresce também a aprovação, em 2022, de que o Comandante da Academia Militar é coadjuvado pelo 2.º Comandante, sendo um brigadeiro-general da GNR67.

Para outras classes e outros cursos, a formação militar tem sido da responsabilidade da Escola da Guarda – anterior Escola Prática da Guarda que sucede à designação de Centro de Instrução.

2.5 – Dependência Militar

Ao contrário da perspetiva institucional, que advoga a dupla dependência68: do Ministro da Administração Interna (MAI) e do Ministro da Defesa Nacional (MDN), consideramos que a GNR apresenta uma dependência partilhada em razão da matéria atribuída e mediante o enquadramento de três momentos distintos: tempo de paz; estado de sítio e tempo de guerra, conforme esquematiza o quadro 16.

Quadro 16 – Dependência da GNR

Fonte: Autora

Na generalidade e até 2007, em tempo de paz, a GNR, através do seu Comandante-geral, com o posto de general e detentor de comando completo, dependia: do MAI, em matéria de recrutamento, administração, disciplina e execução do serviço decorrente da sua missão geral, e do MDN em matérias de uniformização e normalização da doutrina militar, do armamento e do equipamento.

Quando declarado o estado de sítio ou o estado de guerra, a GNR tem apresentado dependência operacional do CEMGFA, exercida por intermédio do seu Comandante-geral. Contudo, de 1983 a 1990, a dependência operacional era obrigatória69 ao passo que em 1993 era uma possibilidade70. Estas “obrigatoriedade” ou “possibilidade” – cimentadas respetivamente nas expressões passarão e podem – permitiam ao CEMGFA ter o comando operacional imediato e exclusivo de todas as Forças Militares, capacitando-o a realizar uma amplitude de missões militares para garantir a defesa militar da República.

Ao contrário do que acontecia entre 1983 e 1993, em 2007, no momento de paz, não é clara a autoridade do MDN sobre a GNR devido à inexistência de qualquer referência nominal. Isto é, nenhum elemento de obrigatotoriedade ou de possibilidade são abordados de forma destacada na Lei Orgânica. Meramente é feita remissão para a LDN e ao regime de estado de sítio e do estado de emergência. Contudo, o RGSGNR de 2010 especifica que a GNR é colocada na dependência operacional do CEMGFA, através do Comandante-geral, para a execução de missões militares. Por sua vez, o EMGNR de 2017 detalha ainda que “o militar da Guarda, quando integrando Forças da Guarda colocadas na dependência operacional do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, através do seu comandante-geral, colabora na defesa militar da República, nos termos da LDN”71.

Além desta dependência, a partilha de responsabilidades expressava-se igualmente na aprovação de portarias conjuntas entre MAI e MDN72, que davam corpo ao RGSGNR que atualmente é aprovado pelo Comandante-geral da GNR.

Conclusões

Para a elaboração deste artigo, utilizou-se a metodologia científica, assente na análise qualitativa e no método descritivo-correlacional, com o objetivo de responder à QC – Qual o efeito das alterações à definição orgânica da GNR na identidade militar?

Conclui-se que as alterações à definição orgânica da GNR, nomeadamente de Corpo Especial de Tropas para Força de Segurança, refletem sobremaneira a necessidade de reforçar a identidade militar que inerentemente contribui para ampliar as capacidades de comando operacional do CEMGFA. Porém, subsistem alterações conceptuais à organização militar e à dependência militar. Tal posição estrutura-se em dois argumentos:

– O primeiro argumento sustenta-se na possibilidade em cumprir missões militares e na formação militar como elementos diferenciadores e que ampliam o comando operacional do CEMGFA;

– O segundo argumento sustenta-se na alteração conceptual e literal à dependência militar, em estado de sítio e estado de guerra, e na modificação da organização geral que poderão influenciar a transição para o estado de sítio ou estado de guerra e, no limite, a integração de Forças Conjuntas, em estado de paz.

Primeiro argumento. Este argumento consubstancia-se na diferença que destacamos da comparação entre a condição militar e a condição policial. Daqui resulta a atribuição de missões militares que pela relevância exigem a assunção de particulares direitos e deveres e a consequente aplicação de medidas disciplinares e penais distintas, alicerçadas no código de justiça militar. Tais missões militares podem ser cumpridas em território nacional e fora dele, em estado de paz, estado de sítio ou em estado de guerra.

Atenta a legislação analisada, até 2007, verificou-se a inexistência de densificação das missões militares atribuídas e da capacidade de integrar operações militares. Porém, decorrente da aprovação do RGSGNR de 2010, as missões militares são detalhadamente elencadas. Ao contrário de legislação anterior, neste RGSGNR 2010 é igualmente referenciado o modo como a GNR poderá colaborar com as Forças Armadas, nomeadamente integrando Forças Constituídas, sob o comando operacional do CEMGFA, por intermédio do comando da GNR, ao mesmo tempo que habilita superiormente a execução da política externa, dignificando compromissos internacionais. Tais compromissos podem também ser concretizados pela GNR através da integração individual de Forças Nacionais Destacadas. Neste ponto, revela-se a extensão da participação da GNR da política de defesa nacional à política externa, bem como a conjugação do cumprimento de missões destas Forças Militares, sob um comando operacional único, não só em estado de sítio ou estado de guerra mas também em tempo de paz, e num contexto de missões internacionais.

Outro ponto relevante, reflete-se igualmente nas missões militares a realizar pela GNR, sobretudo durante o estado de sítio ou estado de guerra que, do ponto de vista da mobilização unicamente militar, amplia o leque de missões passíveis de serem cumpridas e à disposição do comando militar operacional atribuído ao CEMGFA.

Consideramos que esta capacidade é distintiva e que habilita a GNR em cumprir missões militares, num espetro de atuação que adiciona o estado de paz ao estado de sítio e estado de guerra, convergindo também para garantir a defesa militar, ainda que subsidiariamente, pois a sua missão geral é o interesse público.

Não obstante, a capacidade de realizar missões militares e de integrar operações militares é indissociável da formação militar. Esta componente relaciona-se com o ensino superior militar, nas valências universitária e a politécnica, lecionado no IUM, sob a direção do CEMGFA; na Academia Militar, cujo 2.º Comandante é um Brigadeiro-general da GNR, de acordo com o determinado por Lei, em 2022; e na Unidade Politécnica Militar, desde 2019. Acresce ainda que a doutrina militar lecionada na GNR tem sido a das Forças Armadas.

Atente-se que a formação conjunta e partilhada em estabelecimentos de ensino superior militar que é alargada, por regulamentação de 2019, da classe de oficiais à de sargentos, reforça do ponto de vista da legislação a cadeia de comando militar operacional do CEMGFA, sempre que necessário e de acordo com os quesitos determinados na lei.

Segundo argumento. Até à última alteração orgânica, em 2007, nos termos legais, a GNR era abordada de forma distinta de outras FSS, na medida em que existiam referências sobre o comando operacional do CEMGFA em caso de estado de guerra ou estado de sítio. A entrada em vigor da Lei Orgânica de 2007 aborda de forma preponderante a GNR na qualidade de Força de Segurança em que em semelhantes situações somente remete para a LDN e para a Lei do Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência. Este facto revela-se na necessidade do RGSGNR de 2010 e do EMGNR 2017 densificar as missões militares que a GNR pode cumprir sobre a dependência operacional do CEMGFA e de afirmar que nestas situações contribui para a defesa militar. Este facto revela-se também na inexistência de clarividência quanto às funções de tutela atribuídas ao MDN sobre a GNR, conforme Lei Orgânica de 2007.

Igualmente relevante é a alteração da estrutura orgânica da GNR com ênfase para a inexistência de Estado-Maior e inclusão dos serviços dentro da estrutura de cada Unidade. Sob o olhar legislativo, esta alteração estrutural poderá afetar o processo de transição para o estado de sítio ou estado de guerra. Porém, trata-se de uma particularidade a que este estudo somente poderá referir enquanto possibilidade, evitando outras afirmações. Este exercício reflexivo exige maior detalhe analítico com recurso a outros métodos por forma a aferir se o princípio de prever necessidades e prover a satisfação por parte dos serviços às tropas/unidades se mantém na atual organização.

Não obstante, este estudo permite referir que as competências atribuídas ao MDN e a organização militar existente antes da última alteração conceptual, em 2007, constituíam-se como elementos facilitadores da integração da GNR na estrutura das Forças Armadas, sob o comando operacional do CEMGFA, em estado de sítio ou estado de guerra e com a menor das alterações possível. Tal exigência devia-se à necessidade de preparação para atuar em estado de sítio ou estado de guerra, minimizando qualquer obstáculo ao cumprimento conjunto das missões de cada uma das Forças Militares.

Embora tenham existido alterações conceptuais, a essência da GNR é ser uma Força Militar, em que a identidade militar a capacita a agir de forma complementar e interoperável com outras Forças Militares, em ambientes permissivos e não permissivos. Sem desconsiderar que a sua missão geral visa a prossecução do interesse público, não poderá ser igualmente negligenciado que a capacidade em cumprir missões militares é um elemento distintivo e de singularidade e que justifica o seu enquadramento nos domínios da defesa e da segurança.

A insensibilidade à identidade militar da GNR poderá descaracterizar a sua capacidade em cumprir missões militares conjuntamente com as restantes Forças Militares. A formação militar conjunta, respeitante ao ensino superior militar, quer na vertente universitária quer politécnica, poderá ser o meio para melhorar e desenvolver mecanismos necessários à preparação tendo em vista ao cumprimento conjugado das missões militares das Forças Armadas e da GNR, estruturado na interoperabilidade de equipamentos, sistemas e utilização de meios. Para além do cumprimento de missões militares deverá também ser explorada a capacidade da GNR cumprir missões policiais em ambiente não permissivo.

Assim, recomenda-se que aquela capacidade distintiva seja explorada não só através da formação, mas também do treino militar conjunto entre estas Forças Militares.

Bibliografia

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Documentos Institucionais

• Estratégia da Guarda 2020 – Uma Estratégia de Futuro.

• Estratégia da Guarda 2025 – Uma Estratégia Centrada nas Pessoas.

• Plano de Atividades 2010.

• Plano de Atividades 2011.

• Plano de Atividades 2012.

• Plano de Atividades 2013.

• Plano de Atividades 2014.

• Plano de Atividades 2015.

• Plano de Atividades 2016.

• Plano de Atividades 2017.

• Plano de Atividades 2018.

• Plano de Atividades 2019.

• Plano de Atividades 2020.

• Plano de Atividades 2021.

• Plano de Atividades 2022.

• Relatório de Atividades 2010.

• Relatório de Atividades 2011.

• Relatório de Atividades 2012.

• Relatório de Atividades 2013.

• Relatório de Atividades 2014.

• Relatório de Atividades 2015.

• Relatório de Atividades 2016.

• Relatório de Atividades 2017.

• Relatório de Atividades 2018.

• Relatório de Atividades 2019.

• Relatório de Atividades 2020.

• Relatório de Atividades 2021.

• Relatório de Atividades 2022.

Legislação

• Constituição da República Portuguesa

• Condição Militar

 – Lei de Bases Gerais do Estatuto da Condição Militar, Lei n.º 11/89, de 1 de junho

• Estatutos

 – Decreto-lei n.º 90/2015, de 29 de maio, que aprova o Estatuto dos Militares das Forças Armadas (versão atualizada)

 – Decreto-lei n.º 243/2015, de 19 de outubro, que aprova o estatuto Profissional do pessoal com funções policiais da PSP

• Código de Justiça Militar

 – Lei n.º 100/2003, de 15 de novembro, que aprova o novo Código de Justiça Militar e revoga a legislação existente sobre a matéria

• Lei de Defesa Nacional

 – Lei n.º 29/82, de 11 de dezembro, que aprova a Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (revogada)

 – Lei Orgânica n.º 3/2021, de 9 de agosto, que altera a Lei de Defesa Nacional, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1-B/2009, de 7 de julho

• Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas

 – Lei n.º 111/91, de 29 de agosto, que aprova a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (revogada)

 – Lei Orgânica n.º 1-A/2009, de 7 de julho, que aprova a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (revogada)

 – Lei Orgânica n.º 2/2021, de 9 de agosto, que aprova a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas, revogando a Lei Orgânica n.º 1-A/2009, de 7 de julho (LOBOFA)

• Lei Orgânica do Exército

 – Decreto-Lei n.º 186/2014, de 29 de dezembro, que aprova a Lei Orgânica do Exército aprovada com as alterações introduzidas pelos Decreto-lei n.º 102/2019, Decreto-lei 19/2022

 – Decreto-lei n.º 19/2022, de 24 de janeiro, que altera o Art.º 23.º da Lei Orgânica do Exército, aprovada pelo Decreto-lei n.º 186/2014, de 29 de dezembro.

• Regime de Estado de Sítio e do Estado de Emergência

 – Lei n.º 44/86, de 30 de setembro – Regime do estado de sítio e do estado de emergência

• Unidade Politécnica Militar

 – Decreto-lei n.º 17/2019, de 22 de janeiro, que regula a Unidade Politécnica Militar e consagra as especificidades da componente politécnica do ensino superior militar no contexto do ensino superior politécnico

• LOGNR

 – Decreto-lei n.º 333/83, de 14 de julho, que aprova a Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (revogado)

 – Decreto-lei n.º 39/90, de 3 de fevereiro, que altera o Decreto-lei n.º 333/83, de 14 de julho, que aprova a Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (revogado)

 – Decreto-lei n.º 231/93, de 26 de junho, que aprova a lei orgânica da Guarda Nacional Republicana (revogado)

 – Lei 63/2007, de 6 de novembro, que aprova a Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana

• EMGNR

 – Decreto-lei n.º 465/83, de 31 de dezembro, que aprova o Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, bem assim como os Estatutos do Oficial, do Sargento e da Praça da mesma Guarda (revogado)

 – Decreto-lei n.º 265/93, de 31 de julho, que aprova o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (revogado)

 – Decreto-Lei n.º 297/2009, de 14 de outubro, que aprova o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (revogado)

 – Decreto-lei n.º 30/2017, de 22 de março, que aprova o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana

• RDGNR

 – Lei n.º 145/99, de 1 de setembro, que aprova o Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana

 – Lei n.º 66/2014, de 28 de agosto, que procede à primeira alteração ao Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, aprovado em anexo à Lei n.º 145/99, de 1 de setembro

• RGSGNR

 – Portaria conjunta do Ministério da Defesa Nacional e do Ministério da Administração Interna n.º 722/85, de 25 de setembro

 – Despacho n.º 10393/2010, que aprova o Regulamento Geral do Serviço da Guarda

• OUTRA LEGISLAÇÃO

 – Resolução do Conselho de Ministros n.º 13, de 27 de janeiro de 2011.

 – Resolução do Conselho de Ministros 47/2008, de 3 de março.

 – Decreto-lei n.º 173/91, de 11 de maio, que atribui à Academia Militar o direito de conferir o grau de licenciatura em Ciências Militares aos oficiais da Guarda Nacional Republicana e da Guarda Fiscal.

 – Portaria 1450/2008, de 16 de dezembro, com as alterações introduzidas pelas Portaria n.º 20/2010, Portaria n.º 221/2020 e Portaria n.º 362/2023, que estabelece a organização interna das unidades territoriais, especializadas, de representação e de intervenção e reserva da Guarda Nacional Republicana (Guarda) e define as respetivas subunidades, bem como os termos em que se processa o apoio administrativo pelos serviços do Comando da Administração dos Recursos Internos (CARI) e da Secretaria-geral da Guarda (SGG) às unidades especializadas, de representação e de intervenção e reserva.

 – Lei Orgânica n.º 2/2009, de 22 de julho. que aprova o Regulamento de Disciplina Militar.

 – Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro. que aprova a reestruturação dos sistema português de controlo de fronteiras.

Relação de Acrónimos e Siglas

BGECM Bases Gerais do Estatuto da Condição Militar

CEMGFA Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas

CJM Código de Justiça Militar

CRP Constituição da República Portuguesa

EMFA Estatuto dos Militares das Forças Armadas

FSS Forças e Serviços de Segurança

GNR Guarda Nacional Republicana

IUM Instituto Universitário Militar

LDN Lei de Defesa Nacional

LOBOFA Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas

LOGNR Lei Orgânica da GNR

MAI Ministério da Administração Interna

MDN Ministério da Defesa Nacional

QC Questão Central

RDGNR Regulamento de Disciplina da GNR

RGSGNR Regulamento Geral do Serviço da GNR

SGSSI Secretário-geral do Sistema de Segurança Interna

Apêndice A – Análise da definição orgânica da GNR

Quadro 17 – Definição e missão orgânica da GNR em Democracia

Fonte: Autora

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