Introdução*

Entre 13 e 14 de maio de 2025 ocorreu em Berlim o UN Peacekeeping Ministerial, um encontro envolvendo o alto escalão de 130 Estados-membros e de variados parceiros internacionais da Organização das Nações Unidas, visando discutir o futuro das operações de paz. A reunião funcionou como um fórum no qual as delegações estatais estabeleceram compromissos de apoiar as operações de paz em diversas áreas, além de suscitar a discussão sobre os rumos futuros do peacekeeping, a partir do estudo intitulado “The Future of Peacekeeping, New Models, and Related Capabilities”, lançado em novembro de 2024. No estudo, são levantados 30 modelos plausíveis de peacekeeping que poderiam ser utilizados pela ONU para responder a novas e a tradicionais ameaças à paz e a segurança internacionais (UNDPO, 2024).

A reunião ministerial, que proporcionou uma reflexão sobre a necessidade de abordagens inovadoras para lidar com a complexidade dos conflitos, promover o uso de novas tecnologias e combater ameaças como a desinformação, terminou com o compromisso de 74 Estados que prometeram apoiar as operações de paz da ONU no fornecimento de unidades militares e policiais, no treinamento especializado de tropas, na promoção da agenda Mulheres, Paz e Segurança, em abordagens tecnológicas, dentre outras áreas1 (UN PEACEKEEPING, 2025).

A tônica do UN Peacekeeping Ministerial, centrada no futuro das operações de paz, reflete o cenário atual do peacekeeping da ONU, marcado por um período de transição e incertezas. Muito tem se debatido a esse respeito e, na visão de alguns analistas, pode-se falar de uma fase de profundas mudanças nas operações de paz (DUURSMA et. al, 2023) e até mesmo de um cenário de crise (KENKEL; FOLEY, 2021).

O esvaziamento das operações de paz é notório, já que a ONU não autoriza uma nova missão robusta desde 2014, e importantes missões, como a MINUSMA (United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali) e a MONUSCO (United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo), foram encerradas ou estão se encerrando em função da retirada de consentimento dos governos. O ano de 2025 já marca a maior redução no número de capacetes azuis em campo, quando considera-se a última década. Entre 2015 e 2025, o auge de peacekeepers em campo, atuando em operações de paz ocorreu em 2016, quando havia um total de 107.076 pessoas uniformizadas servindo às operações de paz da ONU. Atualmente, dados de janeiro de 2025 revelam que esse total se reduziu a 61.197 pessoas servindo nas 11 operações de paz ativas. Além disso, desde 2015, o orçamento destinado às operações de paz diminuiu cerca de 20%, dado essa redução no escopo das missões (PEACEKEEPING DATA, 2025).

A crise e o futuro do peacekeeping, portanto, se colocam como as grandes questões do momento na literatura e, também, na esfera política, das operações de paz. Tendo isso em vista, esse artigo pretende refletir sobre o cenário atual, discutindo se a limitada efetividade das missões em curso tem contribuído para esvaziar a aposta política no peacekeeping e para demarcar esse momento como um período de incertezas acerca da eficácia desse instrumento como ferramenta de gestão e resolução de conflitos.

Para tanto, na seção que se segue, discutiremos como esse momento tem sido percebido, em meio à literatura sobre as operações de paz, como um período de contração e de necessária avaliação e adaptação do peacekeeping. Partindo da hipótese de que o cenário atual de crise seja reflexo da limitada efetividade das missões, abordaremos caminhos possíveis para analisar o sucesso das operações de paz. Na sequência, analisaremos, ainda que brevemente, as 11 operações de paz em curso, refletindo sobre a efetividade delas no que tange ao cumprimento dos mandatos estabelecidos, que, grosso modo, podem ser agrupados em mandatos tradicionais, robustos e de estabilização.

A “crise” do peacekeeping

Como afirma De Coning (2023), apesar do meritoso histórico das operações de paz da ONU, que já gozam de mais de 75 anos de experiências, o peacekeeping vem sendo marcado por um significativo déficit de credibilidade nos últimos anos, sobretudo como resultado das operações de estabilização desdobradas na República Democrática do Congo, no Mali e na República Centro-Africana. A impressão de que essas missões não conseguiram atingir seus objetivos, associada à pressão financeira, levou o Conselho de Segurança a não autorizar nenhuma nova operação de paz robusta desde 2014, optando por estabelecer missões políticas especiais ao invés de investir em operações de manutenção da paz.

Muitos são os fatores capazes de explicar esse déficit de credibilidade e a diminuição da aposta nas operações de paz. Certamente, nenhum deles responde sozinho pelo cenário de descrédito atual e ainda que pesem leituras positivas sobre a capacidade de adaptação e a resiliência do peacekeeping (PETER, 2019; UNDPO, 2024, MATTHIJSSEN, 2024), a literatura parece sugerir, nos termos de Kenkel e Foley (2021) que ele vem enfrentando um cenário de crise, contestação ou, pelo menos, transição.

Contribuem para isso as crescentes tensões entre os membros permanentes do CSNU (BOUTELLIS, 2020; DUURSMA et. al, 2023), os resultados insatisfatórios das missões recentes (CARVALHO; DUARTE; MELLO, 2024), a tendência tão criticada de implementar métodos “top-down” (AUTESSERRE, 2017), o aparente alinhamento das operações de estabilização a governos autoritários (BILLERBECK; TANSEY, 2019; DUARTE; SOUZA, 2024), o redirecionamento das missões para uma abordagem mais robusta e militarizada (KARLSRUD, 2018; KARLSRUD, 2023) e menos focada na resolução dos conflitos e na paz de longo prazo (CURRAN; HUNT, 2020), a crise do multilateralismo (OSLAND; PETER, 2021), dentre tantos outros aspectos.

Na leitura de Dunton et. al (2023), os desafios recentes colocados às operações de paz têm gerado uma mudança na direção de um “peacekeeping pragmático”, entendido como uma espécie de mínimo denominador comum. As missões recentes, fruto desse mínimo consenso entre as potências do CSNU priorizam a contenção de conflitos ao invés da resolução e são menos intrusivas, caracterizadas por mandatos que enfatizam proteção e estabilidade, além de serem também menos ambiciosas do ponto de vista ideológico.

Roland Paris (2023), por sua vez, entende que esse processo de mudança se insere numa realidade muito mais ampla e traduz um fenômeno que o autor chama de “gestão coletiva de conflito” (CCM – Collective Conflict Management). As operações de paz seriam o instrumento mais recente da gestão coletiva de conflito, que dataria do século XIX e teria tido no Concerto Euro-peu a sua primeira forma de manifestação. Esse fenômeno é regido por duas propriedades importantes do sistema internacional: a distribuição de poder material entre os Estados e a distribuição de ideias acerca do que se configura como uma ameaça à paz e à segurança internacionais. Nesse sentido, o peacekeeping, entendido como um mecanismo de gestão coletiva de conflito, sofreria mudanças e adaptações na medida em que mudanças nas bases materiais e ideacionais do sistema internacional ocorressem. Se os entendimentos compartilhados entre as grandes potências sobre as ameaças à paz e à segurança mudam, os mecanismos de gestão coletiva precisarão se adaptar, se fragmentarão ou se tornarão irrelevantes. E é nesse contexto que a “crise” do peacekeeping se insere.

Seja qual for a interpretação, o cenário atual relacionado às operações de paz da ONU indica uma tensão em torno da relevância, assertividade e efetividade do peacekeeping enquanto instrumento internacional de gestão de conflitos. Em meio a tantas questões sobre os fatores que trouxeram as operações de paz até esse momento de contração e às incertezas sobre o futuro das operações de paz, uma pergunta que não se cala é: o peacekeeping da ONU funciona? Como sugere De Coning (2023) o cenário atual, reticente nessa arena, é reflexo desse questionamento, em especial suscitado pela emergência das operações de paz de estabilização.

Avaliar a efetividade das operações de paz, se elas funcionam ou não, é um grande desafio, pois isso pode ser feito de diferentes maneiras. Page Fortna (2008), por exemplo, ao analisar os acordos de paz alcançados em guerras civis entre 1989 e 2000, conclui que, numa estimativa conservadora, as operações de paz foram capaz de reduzir em cerca de 50% o risco de ressurgimento dos conflitos, quando se compara com cenários de ausência de uma operação de paz. Lise Howard (2019) aponta que a maioria dos estudos quantitativos sobre o tema chegam a conclusões positivas sobre a efetividade do peacekeeping em conter a propagação das guerras civis, contribuir para o sucesso dos arranjos negociados e aumentar a durabilidade da paz uma vez alcançada. Já as análises qualitativas, geralmente apontam mais para os problemas, falhas e consequências não pretendidas das operações de paz, evidenciando os limites ou mesmo insucesso das missões.

Mais recentemente, a rede de pesquisa Effectiveness of Peace Operations Network (EPON), uma iniciativa do Norwegian Institute of International Affairs (NUPI) tem se destacado no estudo sobre a efetividade das operações de paz, utilizando uma metodologia que se baseia na congruência e na relevância das operações de paz contemporâneas. A análise da congruência envolve a relação entre recursos, capacidades, atividades e práticas que caracterizam as missões e os objetivos estabelecidos nos mandatos, enquanto a relevância trata do impacto da operação nas dinâmicas políticas e de segurança (Van der Lijn et al., 2019).

Buscando refletir sobre a efetividade das operações de paz ativas, a fim de entender se uma leitura sobre o insucesso das missões tem contribuído para a “crise” do peacekeeping, nos ateremos a considerar se as operações têm sido capazes de promover, de forma satisfatória, os objetivos prioritários previstos nos mandatos. Como Bellamy e Williams (2015) afirmam, avaliar a consecução do mandato é um critério suficientemente justo para considerar a efetividade, na medida em que é possível avaliar quais tarefas previstas foram de fato realizadas e quais objetivos foram ou não alcançados.

Quando observamos as 11 operações de paz ativas atualmente, é possível dividi-las em três grupos, tendo em vista os objetivos prioritários dos mandatos e o escopo das missões. O primeiro grupo abrange operações que podem ser consideradas tradicionais, pois refletem a tendência que marcou o peacekeeping em suas primeiras fases. Como apontam Duarte, Carvalho e Souza (2022), são operações que visam a contenção dos conflitos armados, cujas tarefas prioritárias envolvem observação e monitoramento de cessar-fogo e acordos de paz, monitoramento de fronteiras e zonas de segurança, manutenção da ordem e primado da lei, assistência humanitária, apoio à realização de eleições, dentre outros aspectos. No segundo grupo se encontram operações de paz robustas, que autorizadas sob a égide do Capítulo VII da Carta das Nações, preveem uma missão militarmente robusta, com grande contingente, para garantir a proteção de civis, a ajuda humanitária e o apoio a processos de paz. No último grupo, se encontram as operações de paz de estabilização, que combinam robustez militar com mandatos que preveem o apoio à autoridade estatal, atuando em conjunto com as forças governamentais e combatendo grupos armados considerados spoilers. O quadro abaixo sintetiza essa divisão em grupos para que seja possível, na seção seguinte, discutir brevemente a efetividade das missões em curso.

Quadro 1: Operações de paz ativas em 2025

Fonte: Elaboração própria com base em UN Peacekeeping (2025) e UN Peace Missions (2025)

Um retrato das operações de paz em curso

De modo a realizarmos uma leitura acerca da efetividade das 11 operações de paz em curso, buscaremos, como apontado acima, avaliar brevemente a consecução do mandato das missões, visando entender se os objetivos propostos vêm sendo alcançados. Tendo em vista a variedade de tarefas previstas, analisaremos cada caso recorrendo a dados quantitativos e qualitativos. No primeiro caso, utilizaremos dados do Uppsala Conflict Data Program para evidenciar o número de fatalidades. Essa base trabalha com dados de 1989 a 2024, de modo que manteremos esse intervalo de tempo para todos os casos. A linha do tempo que quantifica as fatalidades, no site da base, permite também observar os picos de violência ao longo desses anos.

Além do número de mortes, é interessante olharmos também para o número de episódios de violência, pois nem sempre a violência resulta em fatalidades. Para esse propósito, trabalharemos com dados da Armed Conflict Location & Event Data (ACLED)2. Por se tratar de uma base de dados mais recente, utilizaremos um recorte temporal de cerca de uma década, trabalhando com dados de janeiro de 2015 a maio de 2025. Na seleção dos episódios de violência contabilizados, excluímos os chamados “strategic developments”, que não se referem exatamente a casos de violência e sim a desdobramentos do conflito. Os dados da ACLED serão utilizados também para calcular a média de episódios de violência ao longo da última década e o número de fatalidades nesse mesmo período.

Para um olhar panorâmico sobre a evolução do conflito em questão, além de inferir essa realidade pelos picos de fatalidades já indicados, recorreremos ao monitoramento mensal feito pelo International Crisis Group, por meio da ferramenta Crisis Watch. Mensalmente, os conflitos são classificados em: “conflict risk alert”; “deteriorated situation”; “unchanged situation”; “improved situation” e “resolution opportunities”. Observaremos, então, as mudanças registradas na última década, considerando dados de janeiro de 2015 a maio de 2025, contabilizando em quantos meses, desses 125 meses abrangidos, a situação do conflito piorou.

Para uma leitura mais qualitativa, recorreremos aos relatórios mais recentes da ONU sobre a missão em curso e às análises do EPON, quando elas existirem, além de outras fontes secundárias. Naturalmente, por se tratar de uma análise panorâmica das operações de paz, não será possível abordar, no escopo deste artigo, as causas e características específicas de cada um dos conflitos, nem as singularidades de cada missão desdobrada. Apesar disso, considera-se pertinente essa leitura mais ampla, ainda que questões relevantes, pertinentes aos casos específicos, sejam deixadas de lado.

Operações tradicionais

Como apresentado no quadro acima, das 11 operações de paz ativas, 6 se inserem no grupo de operações tradicionais, que espelham o peacekeeping entendido como manutenção da paz negativa, caracterizado por tarefas de observação, monitoramento e manutenção de cessar-fogo. Nesse sentido, avaliar a efetividade dessas missões envolve, sobretudo, analisar a capacidade de contenção do conflito, para além de considerar os objetivos prioritários de cada uma. O quadro abaixo, sintetiza os dados quantitativos coletados, que permitem refletir sobre a efetividade das operações de paz que preservam um caráter tradicional.

No caso da United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO), desdobrada em 1991 no Saara Ocidental, território ocupado pelo Marrocos, além de monitorar o cessar-fogo e a desmilitarização da região, a missão pretende também identificar os possíveis votantes e organizar um referendo acerca da soberania do território. Segundo dados do UCDP (2025), quando utiliza-se como indicador o número de fatalidades no conflito, é possível dizer que a presença da MINURSO contribui para conter a violência na região. Após 1991 são registrados apenas 3 picos de violência resultando em mortes (em 2003, 2011 e 2022), todos eles registrando menos de 50 mortos. A média anual de episódios de violência é relativamente baixa (15,5) e dos 125 meses abrangidos na análise feita utilizando o Crisis Watch, apenas 5 registram uma piora na situação geral do conflito.

Quadro 2: Operações de paz tradicionais – síntese quantitativa

Fonte: Elaboração própria com base em dados do UCDP (2025); ACLED (2025) e Crisis Watch (2025)

Contudo, isso não significa dizer que o cessar-fogo não tenha sido rompido, o que ocorreu apenas quatro meses após o início da operação de paz (DUARTE, 2015). Uma leitura mais qualitativa permite dizer que a MINURSO tem enfrentado grandes desafios em campo, já que o referendo – razão de ser da missão – até hoje não foi realizado. O esforço político da operação praticamente se encerrou em 2003, quando o Enviado Pessoal do Secretário-Geral assumiu a responsabilidade de buscar uma resolução para o conflito (UNPMM, 2025). Como afirma Duarte (2015), o CSNU parece renovar burocraticamente a MINURSO, sem que haja um verdadeiro engajamento da organização na tentativa de avançar no processo político de resolução. Segundo o mais recente relatório do Secretário-Geral da ONU, a situação do Saara Ocidental continua caracterizada por violência de baixa intensidade entre as partes conflitantes e o progresso em termos de resolução do conflito persiste sendo um grande desafio (UNSC, 2024)

Para avaliar o caso da United Nations Disengament Observer Force (UNDOF), desdobrada na região de Golã, área fronteiriça disputada entre Israel e Síria, foi possível obter dados apenas da ACLED, que retratam a última década. É visível uma média anual elevada de episódios de violência (69) e também um número total de mortos importante. Considerando os objetivos prioritários do mandato – monitorar o cessar-fogo e o desengajamento militar de Israel e Síria – é possível dizer que os números elevados da violência apontam para uma efetividade limitada da operação, ainda que, de fato, Israel e Síria não tenham se envolvido numa situação direta de guerra desde o início da missão. Nos últimos 40 anos, muitos fatores poderiam ter contribuído para deflagrar um conflito entre os Estados, como a instabilidade envolvendo a questão palestina, a guerra civil na Síria, o terrorismo transnacional, dentre outros. Apesar desse relativo sucesso, em 1981 Israel anexou as colinas de Golã e constantemente ocorrem violações ao Separation of Forces Agreement, acordo assinado entre Israel e Síria, em 1974 (BBC, 2023; PKSOI, 2018). No último relatório do SG acerca da operação de paz, ressaltou-se que a UNDOF observa, frequentemente, a presença de forças de segurança sírias dentro da área de separação, assim como equipamentos de defesa aérea e de artilharia israelenses também estão presentes dentro das zonas desmilitarizadas (SCR, 2024).

Um caso relativamente semelhante ao da UNDOF é o da United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP), missão estabelecida para monitorar o cessar-fogo entre Índia e Paquistão, em 1949. A disputa pelo território da Caxemira data de 1947, quando da independência dos dois Estados. Os dados apresentados no quadro acima evidenciam que a realidade do conflito está muito distante de um cessar-fogo assegurado. Os números relativos à violência e fatalidades são elevados, apresentando o segundo pior cenário dentre as operações de paz tradicionais. São mais de 3 mil fatalidades na última década e uma média anual de episódios de violência superior a 480 casos.

Do estabelecimento da missão em diante, muitos foram os picos de escalada, especialmente em 1965, 1971 e 1999, quando houve conflito de alta intensidade. Nos últimos meses, após o massacre de 26 turistas, por milícias, na Caxemira indiana, a Índia lançou uma operação ofensiva que consiste no lançamento de vários ataques de mísseis através das fronteiras, atingindo supostas instalações terroristas na área da Caxemira administrada pelo Paquistão (ICG, 2025). O Secretário-Geral da ONU, em suas redes sociais, afirmou que as tensões entre Índia e Paquistão são as piores em anos e pediu que os Estados evitem um confronto que poderia fugir completamente do controle (UNMOGIP, 2025). Não apenas o histórico do conflito, mas também a situação atual de escalada da tensão e da violência indicam, sem grande dificuldade, que a UNMOGIP possui efetividade bastante limitada.

Num cenário bastante diferente desse está o caso do Chipre, onde, após uma série de confrontos pós-independência entre gregos-cipriotas e turcos-cipriotas, foi estabelecida a United Nations Peacekeeping Force in Cyprus. O mandato original, de 1964, estabelecia como objetivos a prevenção do ressurgimento do conflito, contribuir para a manutenção da ordem e do primado da lei e contribuir para uma normalização da situação. Após novos confrontos em 1974, o mandato foi ampliado e passou a incluir também a supervisão do cessar-fogo e a manutenção de uma buffer-zone entre as partes (UNFICYP, 2025). Os dados apresentados acima, em especial no que tange às fatalidades (apenas 1) são bons indicadores da efetividade da missão, ainda que possam ser registrados episódios de violência frequentes. Esses episódios, entretanto, exceto em julho de 2017 e em agosto de 2023, não foram suficientes para provocar uma mudança no quadro geral do conflito, como sinaliza o Crisis Watch.

Contudo, apesar do aparente sucesso, uma leitura qualitativa sugere que a efetividade do peacekeeping no Chipre fica emaranhada à efetividade das iniciativas de peacemaking, já que a operação de paz é acompanhada por uma missão política de bons ofícios, oficialmente designada como Office of the Special Adviser to the Secretary-General on Cyprus (OSASG). Como afirma Novosseloff (2021), num relatório do EPON, o dilema produzido ali tem a ver com o fato de que o sucesso da operação de paz criou um cenário no qual falta urgência para se resolver politicamente a questão, ao mesmo tempo em que o processo político inconcluso prejudica os esforços da manutenção da paz. Enquanto pode-se dizer que a ONU é bem-sucedida no peacekeeping, ela não consegue romper com o status quo, aparentemente perpetuando a realidade da presença da missão, que já dura há 60 anos.

O caso seguinte, do Kosovo, é bastante interessante pois, certamente, envolve a missão mais intrusiva dentre o grupo das operações tradicionais. Autorizada em junho de 1999, sob a égide do capítulo VII da Carta, a United Nations Interin Administration Mission in Kosovo (UNMIK) tem como prioridade estabelecer a paz, a segurança, a estabilidade e os direitos humanos na região, promovendo a construção de confiança intercomunitária, apoiando a promoção dos Direitos Humanos e do Estado de Direito e avançando agendas de paz e segurança. Junto com a United Nations Transitional Administration in East Timor (UNTAET), a UNMIK inaugurou as missões revestidas de autoridade legislativa e executiva para administrar territórios, atuando, na prática, como governos interinos. Como afirmam Aslantas e Ozdal (2023), o mandato da UNMIK foi o mais abrangente da história da ONU até então.

Olhando para os dados apresentados no quadro 2, percebe-se que a presença da missão, enviada para um contexto de vitória militar no conflito (obtida com a intervenção da OTAN), é efetiva em promover a segurança e a estabilidade, sobretudo quando observa-se o diminuto número de fatalidades registradas na última década (apenas 1). Os episódios de violência continuam a ocorrer com certa frequência, em especial no norte do país, onde tensões entre a comunidade sérvia e as autoridades ainda são comuns. Apesar disso, como aponta o último relatório do Secretário-Geral, o trabalho da missão, sobretudo em parceria com as demais organizações internacionais e suas missões que atuam no território, é considerado bem-sucedido na promoção dos objetivos previstos no mandato, ainda que eles sejam complexos e de longo-prazo (UNSC, 2025). Segundo Aslantas e Ozdal (2023), contribui para o sucesso da missão, em especial, a capacidade da UNMIK de estabelecer e fortalecer as forças policiais do Kosovo, catapultando a promoção das tarefas estabelecidas no mandato.

Por fim, no grupo das operações tradicionais, encontra-se a United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO), estabelecida em 1948 com a primeira operação de paz da ONU. O objetivo da missão era enviar observadores militares capazes de supervisionar o cessar-fogo entre árabes e israelenses, dado o conflito envolvendo a questão da Palestina. Por essa razão, no quadro 2 foram utilizados dados referentes ao conflito entre Israel/Palestina, que evidenciam o cenário mais violento desse grupo. Entre 1989 e 2024 foram contabilizadas 57.573 fatalidades e apenas na última década são registrados em média 600 episódios de violência por ano.

As recorrentes crises e escaladas de violência no conflito indicam a incapacidade da operação de paz de prevenir a escalada de incidentes isolados e monitorar acordos de cessar-fogo, que são extremamente frágeis em virtude da intratabilidade do conflito. Contudo, é possível dizer que a missão é bem-sucedida no que tange à capacidade dos observadores militares de se mobilizarem após o Conselho de Segurança estabelecer uma nova operação. O desdobramento rápido desses peacekeepers é visto como crucial para o sucesso das operações na região. Atualmente, grupos de observadores da UNTSO estão vinculados às operações em Golã e no Líbano (UNTSO, 2025).

Operações robustas

Como apontado anteriormente, as operações de paz robustas são caracterizadas por mandatos que visam a proteção de civis, a ajuda humanitária e o apoio a processos de paz, contando com grandes contingentes e com maior autonomia para utilizar a força. Elas podem ser vistas como uma resposta às graves crises humanitárias e aos fracassos da ONU na década de 1990, muitos deles justificados pelo princípio, vigente à época, de que os capacetes azuis só poderiam utilizar a força em legítima defesa. O relatório Brahimi, publicado no ano 2000, contribuiu para modificar essa visão, apontando para a necessidade de que as operações de paz deveriam ser repensadas a fim de se tornarem um instrumento mais relevante na gestão e resolução dos conflitos armados. Isso incluía a necessidade de que elas fossem mais robustas, com um contingente militar maior e que contassem com equipamentos mais adequados (UNITED NATIONS, 2000; CARVALHO; DUARTE; SOUZA; 2022). Dessa forma, a partir de 1999, todas as operações multifuncionais passaram a ser autorizadas sob o capítulo VII da Carta, autorizando o uso da força pelos peacekeepers, e combinando robustez militar com um amplo leque de tarefas civis, a fim de garantir a credibilidade das intervenções da ONU (DUARTE et. al, 2019).

Das 11 operações de paz ativas, três podem ser enquadradas como um peacekeeping robusto. A United Nations Interin Force in Lebanon (UNIFIL), a United Nations Interin Security Force for Abyei (UNISFA) e a United Nations Mission in South Sudan (UNMISS) possuem, respectivamente, 18.120, 3.819 e 10.564 pessoas uniformizadas em campo. Os mandatos dessas missões, como apontado no quadro 1, envolvem monitoramento, assistência humanitária e proteção de civis. O quadro 3, abaixo, sintentiza a análise qualitativa a fim de que seja possível refletir sobre a efetividade dessas operações.

Quadro 3: Operações de paz robustas – síntese quantitativa

Fonte: Elaboração própria com base em dados do UCDP (2025); ACLED (2025) e Crisis Watch (2025)

A UNIFIL, operação desdobrada em 1978, em resposta às invasões israelenses no sul do Líbano tem como objetivo original monitorar a retirada das tropas invasoras e apoiar o governo libanês a restaurar sua autoridade na área. Em 2006, em virtude de novas ondas de violência derivadas de um ataque do Hezbollah a Israel, o CSNU ampliou o mandato da operação, passando a incluir tarefas relacionadas à desmilitarização e à proteção de civis, autorizando o aumento no número de tropas (UNPMM, 2025). Dentre o grupo das operações robustas, o caso da UNIFIL parece ser complexo, como o quadro acima aponta. Na última década, ocorreram em média 2.887 episódios de violência por ano, resultando num total de 1.685 fatalidades. Dos 125 meses considerados no monitoramento pelo Crisis Watch, 28 apresentaram uma situação de piora ou um alerta de risco. Dos 28 meses, 14 estão entre outubro de 2023 e dezembro de 2024, quando a situação na região se agravou por causa do conflito entre Israel e Hamas.

Conforme o mais recente relatório do Secretário-Geral aponta, nos últimos meses foram registradas intensas trocas de tiro entre o Hesbollah e as forças israelenses, numa clara violação à resolução 1701, aprovada pelo CSNU em 2006, que prevê o cessar das hostilidades e atribui à UNIFIL a tarefa de monitorar a desmilitarização da área. O relatório também apresenta o registro de centenas de violações do espaço aéreo libanês, afirmando também que as forças israelenses ainda não se retiraram por completo do território libanês, estando presentes em pelo menos cinco localidades (CSNU, 2025a). Sem dúvidas, ainda que a UNIFIL, ao longo de décadas, tenha feito progressos, a crise no Oriente Médio, desde 2023, fragiliza enormemente a capacidade da missão de ser efetiva em seus objetivos.

Já a operação de paz da ONU em Abyei, área disputada entre o Sudão e o Sudão do Sul, foi estabelecida em 2011, após o referendo pela independência do Sudão do Sul. O acordo de paz assinado entre as partes não definiu o status de Abyei e de outras duas áreas contestadas, contribuindo para uma escalada da violência na região. A missão foi autorizada após a assinatura de um acordo entre Sudão e Sudão do Sul, que, por mais que não resolva definitivamente a questão, estabelece a desmilitarização da área e a criação de uma administração conjunta. O mandato originalmente amplo recebeu acréscimos importantes em 2014, 2017 e 2021, visando a promoção do diálogo e da reconciliação e o envolvimento com a população local para promover iniciativas de peacebuilding (UNPMM, 2025).

Os dados apresentados na análise quantitativa, ainda que presentes, podem não retratar exatamente a realidade, já que o conflito se passa numa área específica da fronteira entre Sudão e Sudão do Sul. De acordo com o relatório do Secretário-Geral, produzido em 2022, continuam ocorrendo episódios esporádicos de violência, envolvendo assassinatos, tiroteios, violência sexual, dentre outras formas de violência contra a população civil. Esses episódios, eventualmente, escalam para confrontos entre as duas comunidades étnicas que vivem na região (Misseriya e Ngok Dinka). O relatório também aponta que, apesar de existirem esforços da UNISFA na direção de promover o diálogo intercomunitário, poucos avanços foram feitos (UNSC, 2022). O relatório do EPON sobre a efetividade da missão, publicado em 2023, sinaliza para um questionamento sobre a efetividade da UNISFA em cumprir seu mandato, já que a violência esporádica permanece elevada. Embora a situação em Abyei tenha apresentado sinais de melhora, ao longo dos anos, a tensão intra e intercomunitária, a presença de muitos grupos armados e diversos desafios humanitários continuam a prejudicar a região. Para além disso, do ponto de vista da evolução do processo político, nenhum arranjo definitivo foi alcançado sobre o status de Abyei (TCHIE; EDU-AFFUL, 2023).

O último caso dentre o conjunto das operações de paz robustas é o do Sudão do Sul, onde a UNMISS está presente desde 2011. Comparativamente, esse é o pior cenário, pois os níveis de violência são elevados, a despeito do objetivo da missão de proteger civis, facilitar a assistência humanitária, apoiar o processo de paz e promover os direitos humanos e humanitário. Na última década, o conflito apresentou uma média anual de 867 episódios de violência e ultrapassou 13 mil fatalidades. Dos 125 meses considerados na análise do Crisis Watch, 22 foram marcados por uma piora na situação. A figura abaixo, do UCDP, evidencia que desde a independência do Sudão do Sul em relação ao Sudão, ocorrida em 2011, o país enfrenta picos no número de fatalidades, geralmente superiores a 500 mortos, chegando a ser superior a 2 mil, em 2014.

Figura 1: Fatalidades – Sudão do Sul

Fonte: UCDP (2025)

O aumento da violência, a partir de 2013, está associado a uma guerra civil que se deflagrou no território pouco tempo depois da independência. Um acordo de paz foi assinado em agosto de 2015 e, a partir daí, o mandato da UNMISS passou a incorporar tarefas de monitoramento do cessar-fogo e de desmilitarização, para além daquelas já previstas. De acordo com o relatório do EPON sobre a missão, publicado em 2022, a operação foi bastante efetiva na proteção de civis ao criar locais seguros (PoC sites) para abrigar a população civil durante o auge da guerra, entre os anos de 2013 e 2018. Estima-se que mais de 200 mil pessoas tenham recebido proteção dentro dos perímetros desses locais. Contudo, a escolha pela estratégia de proteger esses locais fixos, cobra um preço em relação à capacidade da missão de executar formas mais dinâmicas de proteção, deixando grande parte da população civil numa situação de risco. A partir de 2020, essa estratégia foi gradativamente sendo modificada, visando formas mais móveis de proteger os civis, inclusive dado o fato de que as forças militares e policiais sul-sudanesas são uma grande ameaça à população civil (DAY; TCHIE; KUMALO, 2022). Apesar do relativo sucesso, a proteção de civis é sempre um grande desafio e, como os dados quantitativos indicam, a missão não é capaz de conter totalmente a violência. O relatório do SG de janeiro de 2025, afirma que ataques a gado, violência comunitária e atividades criminosas continuam a ser observados em todo o território do Sudão do Sul (UNSC, 2025b).

Em relação ao apoio ao processo político, a conclusão é semelhante. Embora limitado, o papel da UNMISS no apoio à implementação do acordo de paz é significativo, mesmo que a ONU seja listada apenas como testemunha e não como fiadora do processo. A missão tem auxiliado no processo de elaboração da Constituição do país e tem fornecido apoio técnico e tem facilitado o trabalho da National Elections Commission (UNSC, 2025). Como afirmam Day, Tchie e Kumalo (2022), o apoio ao processo eleitoral é, sem dúvidas, a porta de entrada mais influente para contribuir para o avanço do processo de paz.

Operações de estabilização

Chegando ao último grupo das operações ativas, encontramos aquela que parecer ser a grande tendência do peacekeeping a partir da década de 2010, as chamadas operações de paz de estabilização. Mais do que operações de paz robustas, as operações de estabilização foram enviadas para países marcados por conflito ativo, por violência disseminada, praticada por um variado número de atores, não havendo exatamente um processo político em curso. A United Nations Organization Mission in the DR Congo (MONUSCO), a United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) e a United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Central African Republic (MINUSCA) são operações de paz cujos mandatos têm como objetivo prioritário apoiar governos estabelecidos, promovendo restabelecimento da autoridade estatal. Baseadas no capítulo VII da Carta, elas possuem autorização para utilizar a força em legítima defesa e em defesa dos mandatos, contando com contingentes bastante expressivos (DE CONING, 2023; DUARTE; CARVALHO, 2024).

Dos três casos mencionados, a missão no Mali foi encerrada em dezembro de 2023, a pedido do governo malinês e a MONUSCO, presente na RDC, ainda está ativa, mas o presidente do país chegou a solicitar o encerramento das atividades, antes da escalada do conflito, no final de 2024. Após a autorização da MINUSCA, a mais recente delas, em 2014, nenhuma outra operação de paz robusta foi autorizada pelo CSNU, levando a reflexões sobre as transformações no peacekeeping, os efeitos da estabilização e a aposta nas operações de paz como ferramenta de gestão e resolução de conflitos.

Quadro 4: Operações de paz de estabilização – síntese quantitativa

Fonte: Elaboração própria com base em dados do UCDP (2025); ACLED (2025) e Crisis Watch (2025)

Tendo em vista as duas missões ativas, podemos perceber que o caso da RDC se destaca como o pior cenário dentre todos os casos analisados. Apenas nos últimos dez anos, as fatalidades passam de 24 mil, com uma média anual de episódios de violência superior a 2 mil. Como é possível observar na figura abaixo, considerando o longo histórico do conflito no Congo, as últimas décadas podem até ser vistas como menos violentas, mas, ainda assim, as fatalidades atingem patamares muito elevados.

Figura 2: Fatalidades – República Democrática do Congo

Fonte: UCDP (2025)

Nesse sentido, em relação à efetividade da missão na proteção de civis, é possível afirmar, como apontam Duarte e Carvalho (2024), que a atuação militarizada da MONUSCO, que conta inclusive com uma força de caráter ofensivo, a Force Intervention Brigade (FIB), autorizada desde 2013, não se traduz numa redução significativa da violência. Na verdade, como indicado pelas autoras e corroborado pelos dados aqui apresentados, a violência aumenta, tanto em número de episódios, quanto em relação às fatalidades. Além disso, é possível dizer que a estabilização de algumas áreas do país teve como consequências indesejada a criação de “pântanos de insegurança”, na medida em que a violência parece ter migrado para outras regiões não estabilizadas pelos capacetes azuis (CARVALHO; DUARTE, 2022; BARRERA, 2015).

Acerca do processo de paz, a aposta militarizada da MONUSCO contribuiu para uma espécie de vitória militar do governo em relação aos grupos rebeldes, em especial ao M23, em 2013, mas essa realidade não é duradoura. O grupo ressurgiu em 2021 e foi responsável pela escalada da violência, chegando a tomar o controle de importantes cidades no leste do Congo, no início de 2025 (CRISIS WATCH, 2025). O mais recente relatório do Secretário-Geral, publicado em março de 2025, chama atenção para a deterioração da situação de segurança no país, em especial nas províncias do leste. Em resumo, é possível apontar para uma efetividade bastante limitada da missão, indicando que a estratégia de estabilização não tem sido suficiente para construir a paz de longo prazo.

O caso da República Centro-Africana, guardadas as devidas proporções, é semelhante, pois a MINUSCA também conta com um mandato que enfatiza a proteção de civis, a estabilização e a facilitação da ajuda humanitária. A guerra civil entre grupos armados muçulmanos e cristãos levou a uma intensificação da violência em 2013. O desdobramento da missão, em 2014, conseguiu reduzir significativamente a violência, como é possível ver também na figura abaixo, mas não de forma sustentável. O número de fatalidades aumentou significativamente em 2017 e, na última década, foram registrados mais de 3.600 episódios de violência, com um saldo de mortes superior a 5 mil.

Figura 3: Fatalidades – República Centro-Africana

Fonte: UCDP (2025)

Na análise de Carvalho, Duarte e Jones (2021) sobre a efetividade da MINUSCA, as autoras concluem que considerando a implementação do mandato e, nesse sentido, a capacidade da missão de conter a violência, ao longo dos anos o resultado tem sido variável, podendo ser considerado ora limitado, ora ineficaz. Contudo, no relatório do EPON, publicado em 2020, afirma-se que a despeito da complexidade do mandato da MINUSCA (considerado o mais extenso e complexo mandato já elaborado), das três tarefas prioritárias, a missão logrou êxito no apoio à transição política e vinha caminhando de modo a obter sucesso também na proteção de civis e na extensão da autoridade estatal (HOWARD, 2020). Isso não significa dizer que não haja desafios, como aponta o relatório do SG, publicado em janeiro de 2025.

Como pontuado, a situação permanece frágil em muitas localidades, apesar de uma redução no número de incidentes na porção central do país. Por outro lado, são registrados progressos importantes também, como o continuado apoio da missão à extensão da autoridade estatal. Das 210 autoridades estatais nomeadas (incluindo governadores, prefeitos e secretários, 207 permanecem em seus postos. Outro avanço importante foi o retorno dos principais grupos armados ativos no conflito ao processo de paz, voltando a se comprometerem com a implementação do acordo (UNSC, 2025c). Diante disso, é possível dizer que a MINUSCA tem apresentado uma efetividade limitada, mas certamente, superior àquela apresentada pela MONUSCO.

Considerações Finais

A análise acima, mesmo que panorâmica, buscou combinar elementos quantitativos e qualitativos para refletir sobre a efetividade das operações de paz em curso, observando a capacidade de cada uma de cumprir o mandato estabelecido. O quadro abaixo, sintetiza os resultados obtidos.

Quadro 5: Efetividade das operações de paz ativas em 2025

Fonte: Elaboração própria

Como fica evidente, apenas duas das missões ativas podem ser consideradas efetivas na consecução dos objetivos propostos em seus mandatos. As demais, ou apresentam efetividade limitada ou claramente podem ser consideradas incapazes de obter sucesso em suas tarefas. Naturalmente, isso não significa dizer que a presença das operações de paz não faça diferença. Certamente, mesmo em lugares onde a violência continua disseminada, um número muito maior de civis seria atingido na ausência dessas missões, por exemplo. A presença em campo muda a realidade do conflito, faz diferença para a população, beneficia de alguma forma o processo de paz, mas nem sempre isso é sinônimo de dizer que a missão seja bem-sucedida. Apontar o insucesso ou a efetividade limitada também não é sinônimo de dizer que as operações de paz sejam descartáveis, muito antes pelo contrário. Refletir sobre a efetividade delas é, na verdade, uma forma de defender a necessidade de adaptação do peacekeeping para que ele continue sendo relevante.

Mesmo que a análise realizada aqui tenha sido panorâmica, é possível concluir que o sucesso relativamente pequeno das operações de paz atuais seja um elemento que contribui para a “crise” do peacekeeping, para suscitar o questionamento sobre a efetividade dessa ferramenta de gestão de conflitos. Outro aspecto que pode também ser levantado é o próprio fato de existirem hoje, missões com propostas muito distintas, representadas aqui pelos três grupos trabalhados (tradicionais, robustas e de estabilização). Aparentemente, isso pode até justificar, em parte, o esforço presente no estudo que serviu de base para o UN Peacekeeping Ministerial, que levanta 30 modelos possíveis para o futuro das operações de paz. A ausência de um “padrão” nas operações atuais pode ser vista também como mais um elemento que revela falta de clareza sobre o que peacekeeping deve ser.

Em que pesem os desafios enfrentados pelas operações de paz no cenário atual, a resiliência dessa ferramenta, sua capacidade de evolução e adaptação e, porque não, seu relativo sucesso, sugerem que o futuro do peacekeeping será de relevância. Ainda que transformações sejam necessárias e que o momento pareça incerto, é possível acreditar que as operações de paz, uma das facetas mais marcantes da ONU, sobreviverão.

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 * As autoras agradecem ao Fundo de Incentivo à Pesquisa (FIP – PUC Minas), pelo financiamento da pesquisa da qual este texto se deriva.