Nº 2482 - Novembro de 2008
A Multipolaridade da Ordem Pós-Americana
Tenente-coronel
Manuel Alexandre Garrinhas Carriço
A História não se repete, mas por vezes rima”.
Mark Twain
Os Estados Unidos normalmente conseguem chegar à melhor solução... depois de fracas­sarem na implementação de todas as outras”.
Winston Churchill

 

1.  Enquadramento Conceptual

Para a maioria dos norte-americanos, small is not beautiful. Gostam e estão habituados a serem os primeiros. Têm grande orgulho na sua supremacia militar; Wall Street pauta a cadência dos mercados financeiros mundiais (mesmo quando está em crise, como é actualmente o caso); os cientistas norte-americanos foram aqueles que mais prémios Nobel venceram até hoje; as suas universidades continuam a liderar e a atrair docentes e alunos de todo o mundo; e por fim, Hollywood não deixa de continuar a ser a referência como um dos vectores do modelo de exportação cultural dos Estados Unidos.
 
Mas será que a Pax Americana está a chegar ao fim em resultado do seu declínio de poder “imperial” relativo no sistema internacional e da ascensão de novas potências? Será realista acreditar num tal declínio? Será ele inevitável? O novo sistema será multipolar ou não-polar? Se os Estados Unidos estão em declínio relativo, deverão estabelecer objectivos menos ambiciosos para a sua política externa e apoiarem-se menos no poder militar para os materalizarem? Deverá o unilateralismo e a formação de “coligações de determinados” (ou alianças flexíveis, de ocasião ou ad hoc) dar lugar a uma abordagem mais cooperativa e multilateral por parte de Washington?
 
Será inevitável a visão de Dominique Moisi de que “a configuração da Guerra-Fria de um Ocidente e duas Europas está inexoravelmente a ser substituída por uma Europa e dois Ocidentes”?
 
Estas não são questões novas e a sua resposta é tudo menos fácil, particularmente no contexto limitado desta análise, sendo que as incursões que se possam fazer de uma forma prospectiva, não deixarão de escapar a uma etiquetagem de esforços mais ou menos conseguidos no campo da mais pura “cartomância”.
 
Durante a segunda metade do século vinte, a “indústria” de previsão de acontecimentos cresceu substancialmente, passando de uma actividade infrequente para uma dimensão de quase ubiquidade, acarinhada por insti­tuições universitárias e governamentais, por empresas multinacionais a organizações não-governamentais. O fulcro do esforço de previsão oscilou e oscila entre a dimensão económica e as prospectivas de longo prazo no que respeita à segurança internacional, recorrendo à aplicação de técnicas com base em modelos quantitativos bem como uma panóplia de abordagens probabilísticas. Todos estes esforços comungam entre si uma notável característica: na melhor das hipóteses apresentam uma medíocre margem de acerto. Senão vejamos, façamos o seguinte exercício: escolha-se um grande acontecimento internacional das últimas três décadas do século vinte, recue-se dez anos ou quinze anos antes, e tente-se ler as previsões publicadas à época. Imediatamente nos confrontaremos com uma enorme sucessão de importantíssimos acontecimentos que não foram antecipados sequer cinco anos antes deles sucederem. Poucos exemplos bastam para ilustrarmos o nosso argumento. Quem em 1967 ousaria prognosticar um encontro entre Richard Nixon e Mao Zedong em Pequim; ou em 1974 a fuga do Xá Reza Pahlavi do Irão e a tomada de poder pelo Ayatollah Khomeini; em 1985 o início do colapso da União Soviética; em 1989 a implosão da bolha imobiliária japonesa, com o índice Nikkei a chegar aos 10 mil pontos quando tinha atingido um máximo de 40 mil; ou em 1996 a presença de forças militares norte-americanas e da NATO no Afeganistão. Na verdade três dos cinco casos em cima referidos não foram sequer previstos um ano antes deles se concretizarem.
 
Prevêr o futuro no âmbito das relações internacionais é assim uma tarefa que talvez deva ser deixada ao cuidado de videntes uma vez que aquilo que se define como história política e económica, consiste essencialmente num conjunto de inesperadas descontinuidades derivadas de tendências ou padrões estabelecidos e que nenhuma disciplina consegue antecipar, por mais que os respectivos acólitos defendam em contrário (Doran, 1999)1. Concomitantemente prevêr a forma como o mundo estará estruturado daqui a uma ou duas décadas é uma tarefa particularmente difícil pois estas descontinuidades têm um impacto interactivo no elencar e na inerente consolidação argumentativa que se pretenda aplicar no descrever de tais prospectivas (Fukuyama, 2007).
 
Para uma melhor compreensão relativa aos conceitos de ordem interna­cional, sistemas internacionais, sua polaridade e respectiva transição, desafios e gestão de segurança, torna-se pois importante avançarmos com uma breve incursão empírica.
 
Quando falamos sobre uma alteração no princípio organizacional do sistema internacional (anarquia/hierarquia) ou na distribuição de poder estamos a analisar a construção de uma nova ordem internacional. Tal alteração sistémica tem surgido normalmente após a vitória numa grande guerra, tendo a mais recente sido aquando do colapso da União Soviética em 1991, que potenciou uma nova distribuição de poder - que não no princípio de distribuição do mesmo - com os Estados Unidos a surgirem como a única superpotência (Gilpin, 1981).
 
Os atentados de 11 de Setembro de 2001 foram outro acontecimento marcante e cujas consequências ainda hoje se fazem sentir, muito devido a um discurso maniqueísta norte-americano ao abrigo do qual “ou se estava com os Estados Unidos ou com os terroristas”. A “guerra ao terrorismo” não é uma nova Guerra-Fria como alguns meios académicos e políticos querem fazer crer, pois não está imanada de uma vertente justificativa ideológica, não sendo também um “conflito de civilizações”, mas podendo no entanto vir a ser uma guerra entre Estados que advogam diferentes sistemas de valores. Aqui nota-se o reavivar do reforço do poder do Estado e do sistema interestatal no combate a actores não-estatais que recorram ao terrorismo com o intuito de fragilizar uma das principais funções do Estado para com a sua população e um dos fins teleológicos da política - o garante da segurança.
 
No entanto, ressalve-se que os “efeitos em rede” dos atentados de 11 de Setembro apesar de serem um dos factores que enformam e continuarão a enformar a construção de uma nova ordem internacional nas primeiras duas décadas do século vinte e um, esses efeitos por si só não constituem uma base suficiente para a construção de uma nova ordem internacional, a qual tende a ser mais complexa e multidimensional fruto por exemplo, ora da regionalização, ora da globalização dessas mesmas ordens de segurança regionais, consoante a relevância no espaço e no tempo que elas poderão deter (Lake, 1997).
 
Ordem é uma expressão usada frequentemente por políticos e académicos. Os objectivos da ordem (como a sobrevivência, a limitação da violência, a mudança pacífica), bem como as diferentes estratégias operativas (como hegemonia, balance of power, regimes internacionais) e os seus intrumentos (guerra, Direito Internacional, diplomacia) têm sido desde há muito alvo de extensos e profundos estudos no campo das relações internacionais. Mas tal não tem sucedido proporcionalmente com a noção de ordem, a qual tem merecido uma grande atenção analítica que se cinge quase exclusivamente à chamada Escola Inglesa, que quando formulou o conceito de sociedade internacional fê-lo com um racional subliminar de ordem internacional (Bull, 1995).
 
Se o conceito de ordem parece não estar suficientemente desenvolvido tal pode dever-se a razões como: a natureza relativa do conceito; a crença entre os sectores realistas que a ordem é impossível de alcançar numa situação de anarquia; e o facto de aspectos deste mesmo conceito terem sido estudados sob outras áreas conceptuais (sociedade internacional, comunidade de segurança, teoria dos regimes, e institucionalismo liberal).
 
Não obstante estas dificuldades iremos avançar para efeitos desta análise com a formulação de Hedley Bull (1995, p. 8 e 16) que define ordem como “uma situação ou estado de coisas” que pode estar presente em maior ou menor grau no sistema político internacional numa determinada janela de espaço e de tempo. A ordem internacional é assim “um padrão de actividade que sustem os objectivos primários da sociedade dos Estados, ou da sociedade internacional”. Esta tem objectivos elementares, primários ou universais: a preservação do sistema de Estados e da sociedade de Estados como essencial para a protecção da forma prevalecente de organização política; a manutenção da soberania externa dos Estados; a paz internacional (que se subordina às preocupações de segurança); a limitação da violência nas interrelações internacionais; o cumprimento das promessas (honrar os compromissos); e a estabilização da posse e das regras de propriedade (reconhecimento da jurisdição do Estado sobre um determinado território e população).
 
Como a preservação da segurança e da estabilidade é essencial e na ausência de um governo supranacional, compete à sociedade internacional dos Estados através de mecanismos tanto liberais (Direito Internacional, diplo­macia) como realistas (balance of power, guerra) gerirem este delicado equilíbrio e preservarem a ordem vigente, desde que a maioria dos Estados daí retirem dividendos. Mas isto não significa que tal ordem não seja dinâmica. Como já referido anteriormente, se mecanismos como o emprego limitado da força e o recurso à guerra são contemplados (descrevendo-se e regulamentando-se as situações em que estes devem ser empregues com legalidade) então a ordem pode ser alterada de acordo com o princípio organizador do sistema internacional, com a distribuição de poder e com as dinâmicas da política internacional que é influenciada tanto por ideais como por factores materiais.
 
Existem três tipos de ordem as quais diferem em termos de propósito, identidade dos Estados participantes, sua coesão social e interesses, e função das normas. A ordem instrumental está orientada para a realização de fins individualistas. Identidade nacional, poder, e interesses são as considerações dominantes, não existindo coesão social entre as unidades interactuantes. A ordem normativa está direccionada para a concretização de fins individuais e colectivos através de regras de colaboração entre as unidades interactuantes, sem que estas ponham em causa princípios fulcrais como a identidade nacional. A ordem solidária é baseada na confiança entre as unidades interactuantes, nas suas obrigações para com a comunidade e no primado da Lei. O seu objectivo é a consolidação de uma comunidade que aglutina e defende os interesses nacionais através da prossecução de objectivos comuns e do aprofundar de uma identidade colectiva (figura 1).
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A alteração no poder e nos interesses dos actores é assim importante para explicar a mudança no seio de uma ordem internacional. As ideias desempenham um papel importante na explanação da legitimação de uma ordem e mudança no tipo da mesma. Mas não é a competição por ideias que traz a mudança radical, que neste prisma analítico é incremental e evolutiva. A mudança radical é aquela que resulta da alteração na distribuição de poder e dos interesses das potências dominantes na nova ordem, ainda que, se adequado, esta possa ser influenciada em larga medida pelos valores da potência ou potências dominantes.
 
Assim ao estarmos a assistir a uma transição (redistribuição) do poder no sistema internacional, com a eventual formulação (discutível) de uma nova ordem “pós-americana” surgem diferentes perspectivas quanto aos actores que materialização esta nova ordem, sua hierarquização no sistema, normas de actuação que irão previligiar, e desafios de segurança que pautarão e forçarão à acção cooperativa multilateral de alguns ou da totalidade desses mesmos actores, factores para os quais viramos de seguida a nossa atenção.
 
 

2.  O Renovar do Debate da Ordem Pós-Americana

No âmbito da história das civilizações, a ascensão do Ocidente é um dos acontecimentos mais analisados, em parte também por ser um dos mais antigos e persistentes (Braudel, 1995; Spengler, 2006; Toynbee, 1987).
 
 
As velhas potências coloniais (ou a “velha Europa” como lhe chamou Donald Rumsfeld, com a excepção feita ao Reino Unido, aquando da constituição da “Coligação dos Determinados” e que materializou a frente político-militar da invasão do Iraque) encontraram no idealismo e messianismo político norte-americano “as asas que lhes permitiram continuar a voar” no éter da ordem internacional pós-Segunda Mundial e pós-Guerra Fria, retirando daí os inerentes dividendos em termos de poder e de influência relativa respectivamente através de uma estratégia de bandwagoning no plano político-militar, mas também de free riding no plano económico e por vezes de