Nº 2541 - Outubro de 2013
Pessoa coletiva com estatuto de utilidade pública
A ideia de criar um sistema de defesa estratégico baseado em mísseis interceptores surgiu com o Presidente norte-americano Ronald Reagan, em 1983, e originou o famoso programa “Star Wars”[1] (The New York Times, 2010). Ainda antes do fim da União Soviética, no início dos anos 1990, e da Guerra Fria, os Estados Unidos da América (EUA) começaram a desenvolver um programa de defesa para o país contra ataques que utilizassem mísseis balísticos. Em 1999, foi aprovado o National Missile Defense Act[2], que consolidou a criação da Missile Defense Agency[3], cuja missão é pesquisar, desenvolver e testar o Sistema de Defesa Contra Mísseis Balísticos (BMDS, em inglês)[4], que atenderia às necessidades dos EUA e seus aliados contra ameaças de terceiros. Essencialmente, esse programa investe na instalação de bases para lançamentos de mísseis defensivos e radares de longo alcance que são posicionados em locais estratégicos, espalhados por todo o planeta (MDA, 2010).
O número crescente de países que, atualmente, buscam desenvolver seus próprios programas nucleares tem-se tornado um tema de grande preocupação no cenário internacional. Principalmente o caso do Irão, um país caracterizado por ser anti-ocidental, que, mesmo perante ameaças de sanções aplicadas pelas Nações Unidas (ONU), declarou que não vai abrir mão de seu programa nuclear, por ser este desenvolvido para fins pacíficos (O Globo, 2008).
Com o duplo objetivo de expandir a sua influência pelo Leste europeu e instalar na Europa um mecanismo de defesa contra essas ameaças iminentes (O Globo, 2008), os EUA, desde a administração Bush, entraram em negociação com a República da Polónia e com a República Checa para a instalação de um escudo antimísseis e um radar de longo alcance nos territórios destes dois países, respectivamente, integrantes da União Europeia e também da North Atlantic Treaty Organisation (NATO) (Hildreth e Ek, 2009).
O objetivo principal deste trabalho é analisar o processo negocial desenvolvido entre os EUA e a República da Polónia para a assinatura do acordo, selado em 20 de Agosto de 2008 pelos dois países, sobre a instalação do sistema de defesa antimísseis no território polaco. Assim, na primeira parte do trabalho será feita uma breve análise na pré-negociação que antecedeu a conclusão dos trabalhos. Em seguida, será analisado o acordo em si e como procederam e se comportaram os países envolvidos. A terceira parte, a mais importante neste estudo de caso, será dedicada à pós-negociação, já que a prossecução do Tratado foi alterada na administração do Presidente eleito, Barack Obama, e também fortemente influenciada por factores externos (Baker, 2009; America.Gov, 2009).
A escolha do tema deste trabalho deve-se ao fato da enorme importância que este acordo representa nas relações entre os dois países envolvidos, e também entre Estados-Membros da União Europeia e da NATO, e as repercussões e consequências nas relações entre estes e países terceiros, como Rússia e Irão (O Globo, 2008). Além disso, constitui um tema atual, cujo objeto ainda não foi concretizado, o que é importante para percepção dos vários aspectos de uma negociação internacional e das alterações na ordem global.
Foram utilizados como fontes o acordo entre os dois países, as publicações relativas ao tema, divulgadas nos sites oficiais dos governos da Polónia e dos EUA, da NATO e da MDA, os relatórios dessas mesmas agências e os artigos publicados em prestigiadas revistas científicas e em jornais de relevância internacional. Além disso, foram consultados livros e artigos que tratam dos aspetos analíticos das negociações internacionais.
A pré-negociação, fase inicial do processo em negociação internacional, busca a resolução para três questões fundamentais: a garantia de vantagens para todas as partes envolvidas, o estabelecimento de uma agenda e a forma de condução das conversações. Ela inicia-se quando as partes concordam com existência de um problema e com a necessidade de se chegar a um acordo para resolvê-lo (Berridge, 2002:29-30).
Neste estudo de caso, observa-se que o atual contexto de proliferação de mísseis balísticos e armas de destruição em massa por países como Coreia do Norte, Rússia, Síria, China e Irão (MDA, 2009), foi um dos fatores que levaram os EUA e a República da Polónia a assinarem um acordo, em 20 de Agosto de 2008, visando uma cooperação estratégica com o objetivo de conter as novas ameaças externas. O principal ponto deste acordo é a cedência de uma parte do território polaco para a instalação de um escudo antimísseis com tecnologia norte-americana, que serviria para a proteção dos EUA, da Polónia e dos demais Estados-Membros da NATO.
Em 2002, a Administração do, então, Presidente norte-americano George W. Bush iniciou negociações informais com o governo da Polónia. A discussão de um plano mais concreto foi reportada no Verão de 2006 e, finalmente, em Janeiro de 2007, o governo dos EUA solicitou o início das negociações formais. Define-se negociação formal ou explícita quando esta “é entendida como um intercâmbio explícito de ofertas e contra-ofertas vocacionadas para encontrar uma solução do conflito que satisfaça ambas as partes” (Pruitt apud Gestoso, 2007:92-93). O tema da instalação do escudo também foi abordado em diversas Cimeiras da NATO[5] (Hildreth e Ek, 2009).
Assim, estão lançadas as bases para que ocorra a negociação, a qual é definida como “um processo no qual duas ou mais partes tomam uma decisão conjunta. As partes verbalizam primeiro as suas demandas contraditórias e movem-se posteriormente até ao acordo mediante um processo de realização de concessões ou procura de novas alternativas” (Pruitt apud Gestoso, 2007:78). É possível afirmar que foi desta forma que procederam os EUA e a Polónia, como se verá no tema abordado no próximo capítulo.
“A negociação é um processo no qual duas ou mais partes trocam bens ou serviços e tentam chegar a um acordo na taxa de intercâmbio entre elas” (Robbins apud Gestoso, 2007:67). Para que a negociação aconteça, é necessária a existência de três condições: interesses comuns, interesses conflituais e a possibilidade de comunicação entre as partes (Gestoso, 2007:67-68). Assim, através de negociações diretas, em conferências e encontros bilaterais, tanto os EUA quanto a Polónia reconheceram a necessidade de selar um acordo visando a proteção contra as ameaças militares iminentes em programas armamentistas de países terceiros (Hildreth e Ek, 2009).
As negociações formais, ocorridas em Washington e Varsóvia, estenderam-se por dezoito meses e envolveram conversações entre o ex Primeiro-Ministro e ex Presidente, Jaroslaw Kaczynski, o atual Primeiro-Ministro, Donald Tusk, o Ministro dos Negócios Estrangeiros, Radek Sikorski, o Ministro da Defesa, Bogdan Klich, o Embaixador da Polónia nos EUA, Robert Kupiecki, da parte polaca, e o Presidente George W. Bush, a Secretária de Estado, Condoleezza Rice, o Secretário de Defesa, Robert Gates, o Embaixador dos EUA na Polónia, Victor Ashe e até mesmo os candidatos à presidência, Barack Obama e John McCain, da parte americana. (Hildreth e Ek, 2009).
Os EUA viram o território polaco como uma região estratégica para instalar o escudo antimísseis. E, com a nova política externa adoptada após o 11 de Setembro, o governo norte-americano começou a pressionar o governo polaco, utilizando o argumento da proteção do Ocidente contra eventuais ataques. Especula-se também que a localização da bateria antimísseis seria uma estratégia para a defesa contra o crescentemente ofensivo padrão de conduta internacional russo (Zago, 2008).
Por sua vez, o governo polaco aceitou assinar o Tratado após fazer algumas exigências, que incluem o compromisso dos EUA em assistir na transformação e modernização das Forças Armadas da Polónia, a garantia da aplicação do Artigo V da NATO[6] (Hildreth e Ek, 2009), intensificação da cooperação industrial e tecnológica, etc. (America.Gov, 2008). A Polónia ainda fez com que a soberania em seu território fosse respeitada, explicitando a responsabilidade pelas estruturas móveis e as responsabilidades financeiras e questões relacionadas com o funcionamento, segurança e acesso à base onde os mísseis seriam colocados[7].
A análise deste processo permite observar que, desde o início das negociações formais, havia uma coincidência de posições dos dois países envolvidos – modelo concessão/convergência proposto por William Zartman (Zartman, 2008:20-22). Porém, as repercussões deste acordo no cenário internacional deixavam claro que a Polónia viria a se tornar um potencial alvo de ações de retaliação[8]. Essa ameaça gerou uma certa preocupação por parte do governo polaco que exigiu garantias dos EUA em termos de proteção. Os EUA, por sua vez, tiveram que conceder uma série de vantagens em termos de cooperação política, económica e principalmente militar (America.Gov, 2008). Dessa forma, os dois países puderam chegar a um entendimento para a celebração de um acordo final, onde ambas as partes eram beneficiadas, fazendo concessões nas suas posições (Zartman, 2008:20-24).
O acordo foi celebrado em Varsóvia onde a população, que no início das negociações se mostrava receosa e maioritariamente contra o acordo, passou a apoiá-lo após a ofensiva russa na Geórgia, em 2008 (Zago, 2008). Essa mudança de opinião, muitas vezes, é pressionada pela comunicação social e assessoria de imprensa dos Governos o que, na linha de pensamento de Geoff Berridge, constitui um dos recursos utilizados pelos negociadores. Ao demonstrarem as consequências de um eventual fracasso das negociações, conseguem causar impacto na opinião pública, favorecendo e atribuindo importância ao processo negocial (Berridge, 2002:126-128).
Para chegarem a um consenso, os EUA e a Polónia adotaram um determinado tipo de conduta definido como negociação integrativa, onde a estratégia se caracteriza por ser essencialmente cooperativa. O objetivo é estabelecer uma relação ganhador/ganhador, ou seja, ambas as partes são beneficiadas e as soluções e alternativas são satisfatórias para todos os envolvidos. Uma negociação integrativa envolve uma quantidade variável de recursos para serem divididos, sendo a motivação primária das partes o “eu ganho, tu ganhas”. Fica claro também que os interesses primários devem ser convergentes e o foco das relações geralmente é de longo prazo (Walton e Mckersie apud Gestoso, 2007: 93-94).
O Tratado de cooperação é selado oficialmente entre a Secretária de Estado norte-americana, Condoleezza Rice, e o Ministro das Relações Exteriores da Polónia, Radek Sikorski, em Varsóvia, em 20 de Agosto de 2008. Porém, as alterações na prossecução do Tratado, pela administração Obama, fizeram com que o escudo antimísseis voltasse para a agenda da Cimeira da NATO, em Lisboa, em Novembro de 2010, procurando essencialmente a cooperação e o apoio da Rússia (NATO, 2010)[9].
Após a celebração do acordo entre a Polónia e os EUA, vários acontecimentos alteraram as relações com países terceiros, chegando-se até mesmo a referenciar um renascimento da Guerra Fria. Outro fator importante foi a sucessão do Presidente George W. Bush pelo Presidente eleito, em Novembro de 2008, Barack Obama[10] (Hildreth e Ek, 2009).
O descontentamento gerado pelo sucesso do acordo fez com que o Presidente da Rússia, Dmitry Medvedev, lançasse uma série de ameaças à Polónia, inclusive ataques utilizando armamentos nucleares e posicionamento de mísseis direcionados para a Europa. Isso devido ao fato de assumirem que a localização do sistema defensivo norte-americano constitui uma séria ameaça à influência russa na região, e que, eventualmente, poderia ser utilizado contra a mesma (Hildreth e Ek, 2009; Rodgers, 2009; Fedorov, 2002). Além disso, o, então, Primeiro Ministro e atual Presidente, Vladmir Putin, ameaçou a retirada da Rússia de uma série de tratados[11], declarando também que a prossecução das negociações entre os EUA e a Rússia para a redução dos arsenais nucleares seria interrompida se o acordo fosse levado adiante (Shanker e Landler, 2007). O desenvolvimento do escudo foi justificado como reação ao incumprimento por parte da Rússia dos tratados internacionais de limitação de armamentos e à modernização de armas estratégicas (Delcour, 2008).
Porém, a desconfiança russa parece ter fundamentos. Segundo o artigo de George Lewis e Theodore Postol, publicado na revista Bulletin of the Atomic Scientists, os mísseis americanos em solo polaco seriam rápidos o suficiente para conter mísseis intercontinentais lançados pela Rússia em direcção aos EUA. Essa situação cria significativas incertezas militares e políticas para Moscovo (Lewis e Postol, 2008).
A eleição presidencial nos EUA, em 2008, foi outro fator crucial para o Tratado. O Presidente Barack Obama anunciou oficialmente, em 17 de Setembro de 2009, que seriam feitas alterações nos acordos celebrados, tanto com a Polónia como com a República Checa, no ano anterior. O seu argumento baseava-se na análise aprofundada do Secretário da Defesa Robert Gates e sua equipa (El País, 2010a). Estudos revelaram que não havia necessidade de uma instalação tão rápida do escudo, já que o Irão demorará mais tempo do que o estimado para obter mísseis balísticos intercontinentais. Assim, o programa de defesa antimísseis europeu foi adaptado para um desenvolvimento gradual, entre 2011 e 2020. A nova arquitectura e tecnologia utilizadas invalidavam a necessidade da instalação do radar na República Checa e dos mísseis interceptores na Polónia (America.Gov, 2009).
O recuo dos EUA foi reconhecido e elogiado pelo Presidente russo Medvedev, que declarou ser “uma atitude responsável da administração Obama, mostrando que há boas condições para os dois países trabalharem juntos”. O Primeiro-Ministro polaco, Donald Tusk, afirmou que o plano de Obama ainda permite um aumento da segurança na Europa e na Polónia (BBC Brasil, 2009).
O futuro do sistema de defesa antimísseis europeu ainda é incerto e depende de muitas discussões. No dia 3 de Julho de 2010, foi assinado na Cracóvia, Polónia, o Protocolo do Acordo para a Defesa de Mísseis Balísticos, pela Secretária de Estado dos EUA, Hillary Clinton, o Embaixador dos EUA na Polónia, Lee Feinstein, o Subsecretário de Estado Polaco, Jacek Najder, e o Primeiro-Ministro Polaco, Radoslaw Sikorski. O novo acordo, reformulado pela administração Obama, estabelece o ano de 2018 para que o escudo se torne operacional[12].
A Cimeira da NATO em Lisboa, que ocorreu em Novembro de 2010, também discutiu a possibilidade da cooperação russa no sistema de defesa europeu para tentar chegar a um consenso de forma que os países possam trabalhar juntos para proporcionar a segurança no continente (NATO, 2010). Segundo o artigo publicado pelo jornal espanhol El país, a NATO convidou oficialmente a Rússia para se juntar ao desenvolvimento do sistema antimísseis europeu e Medvedev declarou que a participação russa só acontecerá através de um programa “em pé de igualdade e com transparência” (El País, 2010b). A disponibilidade demonstrada pela Rússia em cooperar agradou ao presidente da NATO, Anders Fogh Rasmussen que, em entrevista ao jornal inglês The Telegraph, em Setembro de 2010, já havia afirmado a necessidade de se chegar a um novo acordo para fazer face à ameaça nuclear iraniana (Meo, 2010).
O presente trabalho procurou analisar, de forma clara e objetiva, o processo de negociação internacional ao qual foi submetido o Acordo selado entre os EUA e a Polónia, a respeito da instalação de um escudo antimísseis de tecnologia norte-americana em território polaco. Como foi explicado, ambas as partes chegaram ao consenso da necessidade de trabalharem em conjunto para conter as novas ameaças, nomeadamente aquelas relativas ao desenvolvimento de programas nucleares por países como o Irão e Coreia do Norte.
Com este estudo de caso foi possível observar três fases características de uma negociação internacional: a pré-negociação, a negociação e a pós-negociação. Os documentos analisados clarificaram como se aplicam os alguns dos modelos de análise de uma negociação internacional, como se comportam os negociadores, quais as táticas que podem ser utilizadas para que se obtenha o melhor resultado e quais as influências dos acontecimentos externos e das opiniões de países terceiros.
Assim, conclui-se que a criação de uma teoria em Negociação Internacional é praticamente impossível, devido variedade de situações e casos em que as partes que procuram chegar a um acordo podem estar submetidas. No caso dos EUA e da Polónia, o sucesso da negociação é passível de ser explicado pela convergência inicial de posições entre os dois países e pelas concessões feitas. Porém, o objetivo da instalação do escudo antimísseis em território polaco foi interrompido por uma série de motivos, como a mudança de governo nos EUA, a enorme pressão e descontentamento da Rússia, os alertas da comunidade epistémica internacional em relação à ineficácia do sistema antimísseis e a delicada relação EUA-NATO-Rússia (Gormley et al., 2008; Gomes, 2005).
Fontes
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America.Gov (2009) “White House on Envolving Missile Defense Architecture”, publicado no site do Governo dos EUA, no dia 17 de Setembro de 2009. http://www.america.gov/st/texttrans-english/2008/August/20080820150705xjsnommis0.831753.html [Consultado em 6 de Outubro de 2010].
EUA e Polónia (2008) Agreement Between The Government of The Republic of Poland and The Government of The United States of America Concerning The Deployment of Ground-Based Ballistic Missile Defense Interceptors in The Territory of The Republic of Poland, assinado em 20 de Agosto de 2008. http://www.msz.gov.pl/Agreement,regarding,the,placement,in,Poland,of,anti-ballisticballistic,defensive,missile,interceptors,20825.html [Consultado em 28 de Novembro de 2010].
EUA e Polónia (2010) Protocol Amending the Ballistic Missile Defense Agreement Between the United States of America and the Republic of Poland Protocol Amending the Ballistic Missile Defense Agreement Between the United States of America and the Republic of Poland, assinado em 3 de julho de 2010. http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/07/143945.htm [Consultado em 28 de Novembro de 2010].
Hildreth, Steven A.; Ek, Carl (2009) “Long-Range Ballistic Missile Defense in Europe” Congressional Search Report (Relatório para o Congresso Nacional dos EUA). http://www.fas.org/sgp/crs/ weapons/RL34051.pdf [Consultado em 28 de Novembro de 2010].
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Artigos
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Zago, Evandro Farid (2008) “Interação doméstico-internacional na decisão polonesa de acordar pelo recebimento de escudo antimíssil” Meridiano 47. Nº 98, 18-20.
Bibliografia
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Gestoso, Carlos Guillén (2007) Estratégias de Negociação. Lisboa: Edições Pedago.
Zartman, I. William (2008) Negotiation and Conflict Management: essays on theory and practice. Londres: Routledge.
[1] Iniciativa de Estratégia Defensiva instaurada no governo do Presidente Ronald Reagan, que ficou popularmente conhecida como “Star Wars” ou “Guerra das Estrelas”, devido ao seu carácter aéreo e espacial (The New York Times, 2010).
[2] Lei pública 106-38, assinada pelo presidente Clinton (MDA, 2010).
[3] Missile Defense Agency (MDA) é uma agência pertencente ao Department of Defense dos EUA, responsável pelo desenvolvimento do Sistema de Defesa Contra Mísseis Balísticos (BMDS, em inglês).
[4] Ballistic Missile Defense System.
[5] Em Abril de 2008, na Cimeira da NATO, em Bucareste, a Polonia e a Republica Checa se tornaram alvo de pressão da diplomacia americana sobre o papel destes dois países para a legitimação do escudo (Gormley et al., 2008).
[6] Artigo V da NATO refere-se a causa da ajuda mútua em caso de agressão de um dos países membros.
[7] Informações constam no Agreement Between The Government of The Republic of Poland and The Government of The United States of America Concerning The Deployment of Ground-Based Ballistic Missile Defense Interceptors in Territory of The Republic of Poland.
[8] A Rússia declarou-se contra o acordo estabelecido entre EUA e Polónia, chegando a ameaçar a sua vizinha, em Novembro de 2008, com armamentos nucleares (Rodgers, 2009).
[9] Este assunto será detalhado posteriormente no capítulo 4, referente a pós-negociação.
[10] A administração do Presidente Barack Obama foi eleita em Novembro de 2008 e assumiu suas funções em Janeiro de 2009 (Hildreth e Ek, 2009).
[11] O ex presidente Vladmir Putin ameaçou suspender tratados importantes como o Tratado sobre Forças Convencionais na Europa (CFE), de 1991, o Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), de 1995, entre outros (Cepik et al., 2007).
[12] Informação divulgada no site da Embaixada Americana na Polónia, em 3 de Julho de 2010.
Licenciado em Relações Internacionais pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.
