A presente reflexão, sem pretender criar qualquer alarme na sociedade e no seio das instituições do Estado, constitui um exercício sobre a organização do mesmo, alertando para realidades que não podem ignorar a perspetiva do “estado de exceção”, como um possível elemento paradigmático da governação democrática.

Um dia, os historiadores poderão dizer:

– “Quase um quarto de século passado sobre a «queda do muro de Berlim», em 9 de Novembro de 1989, Portugal, a Europa e o Mundo atravessavam uma crise financeira, cujas referências iniciais estavam associadas «aos efeitos da queda do Lehman Brothers», o quarto maior banco de investimento dos Estados Unidos da América”.

Ambos os factos históricos estão datados:

– O primeiro, perfeitamente identificado – embora continue a ser analisado nas suas diferentes facetas –, enquadra-se no fim da Guerra Fria, um tempo de disputas estratégicas e conflitos indiretos, de ordem política, militar, tecnológica, económica, social e ideológica, entre os Estados Unidos da América e a ex-União Soviética e que abrangeu igualmente as respetivas zonas de influência, a nível mundial, entre o final da Segunda Guerra Mundial, em 1945, e a extinção da União Soviética, em 1991;

– O segundo evento, ocorrido a 15 de Setembro de 2008, repercute-se no tempo em que vivemos e restam-nos os desejos e a esperança de que a crise passe, e depressa! … Mas como a futurologia não nos dá a antevisão do que nos espera, os portugueses não podem aligeirar o ânimo e todos temos que ter a consciência cívica da eventualidade (ou fatalidade) de enfrentar esta crise, com dignidade social e no quadro do princípio constitucional da igualdade de cidadania, sem privilégios, benefícios, prejuízos ou privações de direitos ou isenções^[1].

Neste contexto e porque Portugal ocupa uma dupla periferia, em relação à Europa e à península Ibérica, e uma posição privilegiada, no Atlântico – uma situação em que a própria geografia, naturalmente, condiciona as perceções estratégicas do exterior – a ação dos decisores políticos deve ser gerida com elevado sentido de Estado, preparando o País para uma panóplia de cenários prováveis, prevendo mesmo os mais desfavoráveis ou perigosos, e garantindo o regime democrático, no conjunto das prioridades que salvaguardem os superiores interesses nacionais nas relações de âmbito peninsular, europeu, atlântico e mundial.

A Constituição da República (CRP – Constituição da República Portuguesa) estabelece que “Portugal é uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária”^[2] a qual, “enquanto Estado de direito democrático, se baseia na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa”^[3].

Nesta situação de crise e a par da dúvida sistémica sobre as vantagens ou os inconvenientes de Portugal se manter no sistema monetário do “euro”, no comentário político e nas decisões do governo, os portugueses já foram surpreendidos com vários sinais que podem indiciar “pré-colapso” ou “situações de fragilidade”, em relação à prática das regras democráticas constitucionais. Apenas alguns exemplos:

– Uma questão colocada em público, por uma ex-responsável de um dos designados partidos do “arco da governação”, acerca da “bondade” de um eventual período de «seis meses sem democracia, para se meter tudo na ordem e depois então venha a democracia»^[4];

– Promessas eleitorais não respeitadas pelos governos sustentados pelos correspondentes partidos, após a vitória nas eleições^[5];

– Decisões políticas, de duvidosa constitucionalidade, suscitada, nomeadamente, pelo Presidente da República, tendo algumas delas sido objeto de censura ou reprovação, após apreciação no Tribunal Constitucional^[6];

– Críticas de diferentes instâncias quanto às decisões do Tribunal Constitucional, chegando as mesmas a ser classificadas politicamente de “dificuldades à governação”^[7];

– Insistência governamental na receita de medidas de austeridade para resolver a crise, as quais têm dado como resultados o aumento do desemprego e o agravamento orçamental das correspondentes prestações sociais, a diminuição da capacidade de gestão das economias domésticas da grande maioria dos portugueses e o agravar da recessão da economia nacional, com os consequentes indícios de receio e de empobrecimento dos cidadãos em geral e de desinteresse, quando não de descrédito, por parte de eleitores, relativamente à organização do sistema partidário e à atuação dos partidos e seus agentes;

– Constantes referências de decisores políticos, ao mais alto nível, a uma situação interna de emergência social, observando-se um consenso nacional fragilizado sob os efeitos do resgate financeiro internacional, acompanhado de um sentimento de falta de equidade dos sacrifícios, por parte dos cidadãos^[8].

Associado a estas questões, adensa-se um clima de insegurança interna, cujos perigos de desenvolvimento não podem deixar de nos preocupar – pobreza, imparidades, suicídios, homicídios, assaltos a pessoas e a residências, reações de “justiça popular” ^[9] …

Não consta dos manuais de estratégia que políticas radicais de “empobrecimento” de um povo, a que se associam elevadas “taxas de desemprego” e o incentivo de governantes à “desertificação demográfica” de um país possam constituir, desígnios patrióticos, “sem alternativa”, num quadro de grandes objetivos do potencial estratégico nacional, quando as medidas de austeridade que se aplicam para uma tentativa de solução de crise financeira resultam da falta de dinâmicas criativas e de desenvolvimento do setor económico.

Existe, por isso, um paradoxo na resolução da crise financeira portuguesa que, por ter reflexos globais, acolhe soluções supranacionais de cariz neoliberal, das quais sobressai a imposição de políticas económicas e financeiras de “terra-queimada”, de alguma forma, comparáveis à política imposta pelo duque de Wellington, à Junta de Regência que governava Portugal, em 1810, em que, para além do incontável número de baixas de civis e de militares resultantes dos combates e da violência provocados dos franceses, o “protetorado inglês” mandou que os portugueses procedessem à “autodestruição das suas culturas” e à “desertificação das suas terras”, numa faixa do território nacional, a sul do Mondego até às Linhas de Torre Vedras, com o objetivo de evitar a progressão da terceira invasão das tropas napoleónicas sobre a Lisboa.

Comemorando-se hoje o dia da União Europeia, não é demais recordar que Portugal, como Estado-membro, está condicionado ao princípio da subsidiariedade pelo que, de acordo com os Tratados, cabe aos Parlamentos nacionais (no caso particular de Portugal, à Assembleia da República) verificar se em determinada proposta de ato legislativo, que recai no âmbito das competências partilhadas, o melhor nível de decisão é o da União ou se, ao invés, deveriam ser os Estados-Membros, por si, a regularem essa matéria. Este princípio pretende assegurar a tomada de decisões tão próxima quanto possível do cidadão, mediante a verificação constante de que a ação a empreender a nível comunitário se justifica relativamente às possibilidades oferecidas pelo nível nacional, regional ou local^[10].

Concretamente, trata-se de um princípio segundo o qual a União só deve atuar quando a sua ação seja mais eficaz do que uma ação desenvolvida a nível nacional, regional ou local – exceto quando se trate de domínios da sua competência exclusiva. Este princípio está intimamente relacionado com o princípio da proporcionalidade, que supõe que a ação da União não deve exceder aquilo que seja necessário para alcançar os objetivos dos Tratados^[11].

Por isso, a segurança interna continua a ser uma atividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática^[12]. Esta atividade exerce-se nos termos da Constituição da República^[13] e das leis, designadamente da lei de defesa nacional^[14], a lei de segurança interna^[15], da lei penal e processual penal^[16], da lei-quadro e demais leis sobre política criminal^[17], das leis orgânicas das forças e dos serviços de segurança^[18], tendo em vista, em especial, proteger a vida e a integridade das pessoas, a paz pública e a ordem democrática, designadamente contra o terrorismo, a criminalidade violenta ou altamente organizada, a sabotagem e a espionagem, prevenir e reagir a acidentes graves ou catástrofes, defender o ambiente e preservar a saúde pública^[19].

Na História do regime democrático reposto pelas forças armadas, em 25 de abril de 1974, vigorando a Lei Constitucional nº 3, de 14 de Maio, daquele ano, por ocasião dos acontecimentos de 25 de novembro, o Presidente da República considerou verificar-se o condicionalismo legal de “perturbação ou ameaça da segurança e da ordem pública”, pelo que decretou o “estado de sítio” na Região Militar de Lisboa^[20], situação que vigorou durante seis dias (até às 5 horas do dia 2 de dezembro de 1975), com suspensão parcial das garantias constitucionais, assumindo as autoridades militares a superintendência sobre as autoridades civis e serviços de segurança, nos termos da base XXXI da Lei nº 2084, de 16 de agosto de 1956, que estabelecia as bases da «Organização da Nação para a Guerra» e que, consequentemente, regulava o «estado de sítio».

No que concerne a situações de exceção à normalidade democrática e ao normal funcionamento do Estado, a Constituição da República prevê, no domínio da «suspensão do exercício de direitos», que “os órgãos de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias, salvo em caso de «estado de sítio» ou de «estado de emergência», declarados na forma prevista na Constituição” e que qualquer destes «estados» só pode ser declarado, no todo ou em parte do território nacional, nos casos de agressão efetiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública»^[21].

Quanto ao «estado de emergência», é declarado quando os pressupostos atrás referidos se revistam de menor gravidade e apenas pode determinar a suspensão de alguns dos direitos, liberdades e garantias suscetíveis de serem suspensos^[22]. A opção pelo estado de sítio ou pelo estado de emergência, bem como as respetivas declaração e execução, têm de obedecer aos seguintes aspetos constitucionais^[23]:

– Respeitar o princípio da proporcionalidade e limitar-se, nomeadamente quanto às suas extensões e duração e aos meios utilizados, ao estritamente necessário ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional;

– Ser adequadamente fundamentada e conter a especificação dos direitos, liberdades e garantias cujo exercício fica suspenso, não podendo o estado declarado ter duração superior a quinze dias, ou à duração fixada por lei quando em consequência de declaração de guerra, sem prejuízo de eventuais renovações, com salvaguarda dos mesmos limites;

– Não pode afetar, em qualquer caso, os direitos à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, a não retroatividade da lei criminal, o direito de defesa dos arguidos e a liberdade de consciência e de religião;

– Apenas pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos na Constituição e na lei, não podendo nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania e de governo próprio das regiões autónomas ou os direitos e imunidades dos respetivos titulares.

– Deve conferir às autoridades competência para tomarem as providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional.

No quadro, compete ao Presidente da República, na prática de atos próprios, além de «exercer as funções de Comandante Supremo das Forças Armadas e de se pronunciar sobre todas as emergências graves para a vida da República», declarar o estado de sítio ou o estado de emergência, dependendo de audição do Governo e de autorização da Assembleia da República, sob a forma de resolução, ou, quando esta não estiver reunida nem for possível a sua reunião imediata, da respetiva Comissão Permanente^[24]. Neste caso, a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência terá de ser confirmada pelo Plenário da Assembleia logo que seja possível reuni-lo, até porque a Constituição da República define como competência deste órgão de soberania «apreciar a aplicação da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência». Nos casos em que possa ter lugar, a suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias respeitará sempre o princípio da igualdade e não discriminação e obedecerá aos seguintes limites^[25]:

– A fixação de residência ou detenção de pessoas com fundamento em violação das normas de segurança em vigor será sempre comunicada ao juiz de instrução competente, no prazo máximo de 24 horas após a ocorrência, assegurando-se designadamente o direito de habeas corpus;

– A realização de buscas domiciliárias e a recolha dos demais meios de obtenção de prova serão reduzidas a auto, na presença de duas testemunhas, sempre que possível residentes na respetiva área, e comunicadas ao juiz de instrução, acompanhadas de informação sobre as causas e os resultados respetivos;

– Quando se estabeleça o condicionamento ou a interdição do trânsito de pessoas e da circulação de veículos, cabe às autoridades assegurar os meios necessários ao cumprimento do disposto na declaração, particularmente no tocante ao transporte, alojamento e manutenção dos cidadãos afetados;

– Poderá ser suspenso qualquer tipo de publicações, emissões de rádio e televisão e espetáculos cinematográficos ou teatrais, bem como ser ordenada a apreensão de quaisquer publicações, não podendo estas medidas englobar qualquer forma de censura prévia;

– As reuniões dos órgãos estatutários dos partidos políticos, sindicatos e associações profissionais não serão em caso algum proibidas, dissolvidas ou submetidas a autorização prévia.

Durante a vigência do estado de sítio ou do estado de emergência não pode ser dissolvida a Assembleia da República^[26] nem pode ser praticado nenhum ato de revisão constitucional^[27].

Os cidadãos cujos direitos, liberdades e garantias tiverem sido violados por declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, ou por providência adotada na sua vigência, ferida de inconstitucionalidade ou ilegalidade, designadamente por privação ilegal ou injustificada da liberdade, têm direito à correspondente indemnização, nos termos gerais^[28].

A lei define estado de sítio, o que é declarado quando se verifiquem ou estejam iminentes atos de força ou insurreição que ponham em causa a soberania, a independência, a integridade territorial ou a ordem constitucional democrática e não possam ser eliminados pelos meios normais previstos na Constituição e na lei^[29].

Durante o estado de sítio, as forças da Guarda Nacional Republicana são colocadas na dependência operacional do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, através do seu comandante-geral, nos casos e termos previstos nas Leis de Defesa Nacional e das Forças Armadas e do regime do estado de sítio e do estado de emergência, dependendo, nesta medida, do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional no que respeita à uniformização, normalização da doutrina militar, do armamento e do equipamento.

As autoridades administrativas civis continuarão no exercício das competências que, nos termos da lei e da declaração do estado de sítio, não tenham sido afetadas pelos poderes conferidos às autoridades militares, mas deverão em qualquer caso facultar a estas os elementos de informação que lhes forem solicitados. As atribuições da PSP, decorrentes da legislação de segurança interna, em situações de exceção, resultam da legislação sobre a defesa nacional e sobre o estado de sítio e de emergência.

Quanto ao estado de emergência, é declarado quando se verifiquem situações de menor gravidade, nomeadamente quando se verifiquem ou ameacem verificar-se casos de calamidade pública. Na declaração do estado de emergência apenas pode ser determinada a suspensão parcial do exercício de direitos, liberdades e garantias, sem prejuízo do disposto sobre garantias dos direitos do cidadão, prevendo-se, se necessário, o reforço dos poderes das autoridades administrativas civis e o apoio às mesmas por parte das Forças Armadas^[30].

Com a publicação da Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, foram transferidas competências dos governos civis e dos governadores civis para outras entidades da Administração Pública em matérias de reserva de competência legislativa da Assembleia da República, resultando, na prática, a extinção daqueles órgãos. Neste contexto, sem prejuízo das atribuições do Governo, a execução da declaração do estado de emergência no território continental, a nível local, passou a ser coordenada pelos comandantes operacionais distritais de operações de socorro, na área da respetiva jurisdição^[31]. Mais recentemente, há um ano, a Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, introduziu um conjunto de normas que constituíram a “segunda alteração” à Lei do regime do estado de sítio e do estado de emergência. Dentre as referidas alterações, destaca-se:

– No que concerne a «crimes de responsabilidade», a violação do disposto na declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, nomeadamente quanto à sua execução, faz incorrer o respetivo autor em crime de desobediência^[32];

– A autorização, confirmação ou recusa da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência pela Assembleia da República passou a assumir a forma de resolução^[33];

– Quanto ao conteúdo da resolução de autorização da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência conterá a definição do estado a declarar e a delimitação pormenorizada do âmbito da autorização concedida em relação a cada um dos elementos referidos no artigo 14.º, na sua atual redação^[34];

– Por sua vez, a resolução de confirmação da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência deverá igualmente conter os elementos referidos para a resolução de autorização, não podendo, contudo, restringir o conteúdo do decreto de declaração^[35];

– Na observância das competências do Governo da República^[36], e sem prejuízo das competências do Representante da República e dos órgãos de governo próprio, a execução da declaração do estado de emergência nas regiões autónomas é assegurada pelo Representante da República, em cooperação com o governo regional e o emprego das Forças Armadas para execução da declaração do estado de sítio nas regiões autónomas é assegurado pelo respetivo comandante-chefe^[37];

– É competência do Governo da República, sem prejuízo das suas atribuições, nomear as autoridades que coordenam a execução da declaração do estado de emergência no território continental, a nível local, sem embargo de, em situações de calamidade pública, a coordenação mencionada ser assegurada pelos comandantes operacionais distritais de operações de socorro, na área da respetiva jurisdição, continuando, no âmbito dos poderes conferidos às autoridades militares, a execução da declaração do estado de sítio no território continental, a nível local, a ser assegurada pelos comandantes militares, na área do respetivo comando^[38];

– Com salvaguarda do que, em matéria de foro, constar da declaração do estado de sítio ou do estado de emergência quanto aos direitos, liberdades e garantias cujo exercício tiver sido suspenso ou restringido, nos termos da Constituição e da presente lei, os tribunais comuns mantêm-se, na vigência daqueles estados, no pleno exercício das suas competências e funções^[39].